自然保护地立法研究

　　本书围绕自然保护地立法的目标、任务、原则、体系、制度等展开论述，以解决共性问题为导向，以生态完整性为宗旨，解决自然资源保护与资源开发的矛盾，明确多元主体权利义务，建立生态空间保护制度、发展与保护协调制度、监管制度、部门协同制度、权属制度、法律责任制度、纠纷解决制度等，实现人与人的关系、人与自然的关系双重和谐的目标。

　　吕忠梅
　　十三届全国政协常委，十三届全国政协社会和法制委员会驻会副主任；中国法学会副会长，中国法学会环境资源法学研究会会长。

导　言
基本理论编
章　自然保护地立法的基本模式
　节　域外自然保护地立法的基本模式类型
　第二节　我国自然保护地立法模式的现状
　第三节　我国自然保护地立法模式的未来选择
第二章　自然保护地立法的基本定位
　节　自然保护地立法的体系定位
　第二节　《自然保护地法》的性质定位
　第三节　《自然保护地法》的功能定位
第三章　自然保护地的管理体制
　节　自然保护地管理体制的立法需求
　第二节　自然保护地管理体制的目标定位及其立法回应
第四章　自然保护地的分区管控机制
　节　自然保护地分区管控的理论基础
　第二节　自然保护地分区管控的基本模式
　第三节　自然保护地分区管控的具体要求
第五章　自然保护地的制度体系
　节　自然保护地制度体系的演进及其启示
　第二节　自然保护地制度体系的主要缺陷
　第三节　自然保护地制度体系的立法重构及其逻辑展开
立法建议编
《自然保护地法（专家建议稿草案）》及其条文说明
后记

　　本书围绕自然保护地立法的目标、任务、原则、体系、制度等展开论述，以解决共性问题为导向，以生态完整性为宗旨，解决自然资源保护与资源开发的矛盾，明确多元主体权利义务，建立生态空间保护制度、发展与保护协调制度、监管制度、部门协同制度、权属制度、法律责任制度、纠纷解决制度等，实现人与人的关系、人与自然的关系双重和谐的目标。

　　吕忠梅
　　十三届全国政协常委，十三届全国政协社会和法制委员会驻会副主任；中国法学会副会长，中国法学会环境资源法学研究会会长。

　　独木不成林
　　时间在生命的迁徙中留下足迹。2015年，调令到达时，拎着随身行李踏上单程火车，不回头地投入另一种忙碌中去。失去，还是获得？是个问题。
　　50岁开始的“北漂”生活，被学术活动填充了几乎所有的空余，不曾感受到孤独。
　　北京的环境法学人，以连续举办专题讲座的格调，表达了对一个新来者的接纳。一场又一场畅所欲言的学术讨论、其乐融融的师生交流，一度多一度的温暖对流在每个人心间。
　　北京的法学圈，以邀请参加学术交流的方式，传递着对一个“业余”学者的关注。为中国法学会三大论坛发言或主持，一次又一次的观点碰撞、不同法域的思维纷呈，一刻深一刻的启迪激荡着每个人的脑海。
　　还有，在国家环境与健康论坛上与环境医学学者一起访谈；在排污许可证制度改革国际研讨会上与环境执法者探讨；在全国环境保护工业协会“治霾在行动”年会上呼吁环境保护须强化法治思维与法治方法、主持学生模拟环保法庭大赛、参加环境立法修改论证会、主持环境司法研究中心会议……一处又一处的跨学科对话、多种方法的全景观察，一分宽一分的视野提升着每个人的境界。
　　这就是曾经向往的氛围吧！有来自不同学校的学术联盟，有多方发起的理论研讨，有多种观点也多了关爱，有争论交锋也多了同舟共济。学术观点一直都可能不同，当质疑、辩论、分歧在催化着学者之间的感情时，一切都不再是问题。也许，不是每个人都可以对环境法学科做出巨大的贡献，但每个人都始终是别人思想的扩音器和放大器，正如别人——这个学术共同体中的每个人——也始终是这个人思想的扩音器和放大器一样。
　　只是，在北京的夜晚，环境法树会时常浮现在眼前，挥之不去。那棵慢慢成长着的小树，秋风落叶，雪雨冰霜，真的是在不经意间得到，在恋恋不舍中失去吗？也许，我欠下的不仅是一个告别。
　　离开武汉后，向中南财经政法大学提出了辞去学术职务的申请，将湖北省环境资源法学会的职务做了交接，也不再担任湖北经济学院的学科带头人。一心想做一个名副其实的“业余学者”，保持一份真正的学术兴趣，做自己有能力做的事情。也是为了告别，我将七年前为“环境法之树文丛”写的总序——“小树慢慢长”放到微信上，请大家和我一起，重温一棵环境法小树的成长。
　　春节时，有学生在微信朋友圈内放了一张他们种下的“环境法树”照片：白梅盛开、春意盎然。在“俏也不争春，只把春来报”的悠然中，惊觉“独木不成林，一花难成春”的落寂，心底涌起的潮湿阻滞了“点赞”的手指。
　　伟大的思想不如伟大的行为，无须吹擂；若是无法成就伟大的事，就用伟大的方法，去做微小的事！我能做的，是带上“环境法之树文丛”继续前行，让这棵树上的枝叶与果实融入环境法森林；让“风景这边独好”的淡然与环境法花园的锦绣相互依偎，灿烂环境保护的春天。
　　于是，有了现在变脸但不变心的“环境法之树文丛”。希望从今以后，能够有更宽的选稿范围，发现更多的优秀作者，培养更多的学科团队，成为更多环境法研习者的选择。
　　感谢这半年的收获，这是学者之交当之无愧的奖赏；感谢这半年的活动，这是学问之路不可或缺的阅历；感谢这半年的尚不如愿，这是学术之岸必须奋力前行的理由。
　　吕忠梅
　　2016年2月26日于北京
　　小树慢慢长
　　（代总序）
　　时间是一把筛子，漏走的是岁月，留下的是回忆。
　　二十多年前，还不知道目标总是在不确定的未来时，埋下了一粒环境法的种子，在期待着环境法树生根、发芽、开花、结果的日子里，拨开重重阻碍与琐碎，一直朝着目标前行。回望时才知道：时间曾经以各种方式来过又走了，一切看上去都平静如水，波澜不惊。
　　水是千年的风，风是千年的水。
　　环境法树在昼夜了无痕迹的交替中渐渐生长，静坐在时光的怀里，感觉着根须前行时不屈的努力，觊觎着新枝抽出时专注的神情，触摸着树干伸展时细微的叹息。风吹过，留下一片絮语；雨打来，带走一点落寂。每当我走进课堂，站在讲台上，望着眼前一张张充满着朝气的脸，骄傲与自豪油然而起：因为有你们，环境法才长成了一棵树，一棵有枝枝蔓蔓、有生生不息的活力与动力的树，而不是一根无本之木的电线杆，一根没有枝叶、没有生长的活力与动力的电线杆。于是，总在讲述环境法树的故事，告诉大家，在我的心中，每一个人、每一点进步、每一份成绩都可能成为这棵树上的一片叶子、一朵小花、一颗果实。其实，自从有了环境法，从来不缺少快乐、喜悦和欣慰，也少了烦恼、皱纹和白发。
　　从1985年两个人的环境法教研室，到现在的环境资源法研究所，有了自己的硕士点、博士点；从四处找人、找钱编一本简明环境法辞典，到目前承担多项、省部级科研项目，地方立法研究项目，有了自己的网站、刊物；从四处寻找合作伙伴，到当下国际与国内的邀请不断、交流与合作日益广泛，有了自己的特点、成就。环境法树的年轮清晰可见：1989年，个环境法教授受聘；1993年，增加了一名环境法副教授；1997年，在经济法专业内开始招收环境法方向硕士研究生；2000年，环境法硕士点成立；2001年，独立招生；2004年，开始在民商法专业招收环境民法方向博士研究生；2005年，环境法博士点成立；2006年，独立招生。一批又一批的学生，一项又一项的课题，一年又一年的辛勤，环境法树根深了、枝繁了、叶茂了，伸展的枝干有力了，垂下的绿荫成片了，吸收的养分充足了。
　　小树慢慢在长大，成长的日子充满着不确定。
　　一些曾经的环境法人如今已经远离，一些满怀梦想的淘金者来了又失望而去，一些拔苗助长者成了环境法园地里经常的游客，一些坚守者从来不曾放弃。当今世界，到处充满着诱惑、机遇随时出现在左右、信息以秒为速度在更新，生活在这样的时代里，实在是既万幸也不幸。瞬息万变的机遇、铺天盖地的信息使地球变得越来越小，我们可以站在寂寞的前人肩头而不必忍受前人的寂寞，却也遭遇了前人不可能想象的喧闹与浮躁，可能成为在信息的汪洋大海中到处碰壁的无头苍蝇，在被误导、被蒙蔽、被扭曲、被抛弃的犹豫、恐惧与彷徨中迷失，与目标渐行渐远甚至背道而驰。这个时代，面对经常的南辕北辙，要找准目标并且不停前行，必须有坚定的信念、坚强的神经与坚韧的毅力。
　　历史一直都掩藏在现实之中，从事环境法研究和做任何一件事情一样，需要的是定位。学术研究领域，是一个典型的由认知控制的世界，认知决定着我们的行为。定位的价值不在于完成了多少环境法论著，而在于决定是做学问还是写文章，或者说是为什么写文章。学者与写手的根本区别与其说是性格，不如说是抱负，毕竟人各有志。在中国目前的情形下，环境问题备受关注，环境保护已经成为从政治家到黎民百姓经常谈论的话题，写一些应景的文章、做一点庸医开药方的事情、出一两部人云亦云的书十分容易。但是，如果要做学问，就必须扪心自问：你的文章是写给谁看的，它的寿命应该有多长？五十年甚至一百年以后是否还会有人参读，文章中的思想是否还能给后人带来启迪？只有想清楚并回答了这些问题，才会有不计得失的勇气，突破思想、情绪、身体的层层包围，让大脑始终保持与真我的联系，不被浮尘、面具所蒙蔽。环境法内功的修炼，就是学术品质、素养、能力、精神的凝聚，选择学界喧闹中的沉静，一心只为环境法的发展，就必须经受住诱惑。
　　做暂时的还是永久的胜者，是一个选择。
　　每一个进入或者准备进入环境法研究领域的人都面临这种选择，选择本身即是一种态度。做暂时的事情，只要善于抓住一时一事便可，是机会主义者；做阶段性的事情，只要能够看到眼前就行，是实用主义者；做永久的事情，却需要在舍弃中获取，执着于某一件事情，是理想主义者。其实，暂时性的胜利是有限的，因为机会永远公平，你在得到一个机会的同时也失去了另一个机会。阶段性的成功是不可靠的，因为实用的功能总会被时间淘汰。因此，你应该做永久的事情，成为永久的胜利者。学术的辞典中不应该有泡沫，研究的领地里当然要拒绝炒作。
　　我知道，自己远不足以成为战略领袖，也不可能任何事情都做得完美。但我明白，可以专注地做一件事情——培养人才，通过自己的言传身教，让他们养成领袖之风、成为栋梁之材。毕竟，人生无轮回，事业有轮回。一个学科的发展、一种学术理论从产生到完善，绝非一个人或几个人、一年或者几年就能完成的事情，尤其是像环境法这样的充满革命性、交叉性、互动性的新兴学科，有许多理论需要探索，有许多途径需要开辟，有许多方法需要践行，更需要多人的努力、合作与传承。
　　一个人在黑暗中行走是孤独的，手拉着手一起走才会快乐。
　　有些事情似乎不容选择，而是宿命，只有时间担当着主角，而命运中的当事者却浑然无知。环境法树上的枝条与叶子连在一起，成就了勇往直前的力量。在这里，无论先后、不管大小，大家都在同一起跑线上，集中奋发向上的精神，朝着共同的目标前进。虽然并不是每一步都那么美好，也许并不是每个人都那么合适，但其中的成员都有着一样的热情与信念，愿意参与这份坚持，对自己所做的事情充满热爱，都在努力地学习、认真地思考、踏实地工作、积极地争取。我不断地在提醒自己，所做的一切都是过程而不是结果，是经历而不是成绩。
　　每一次课题申报，每一次学术会议，每一次论文答辩，同事和学生的投入与热情，时常让我感动。但我却总是不动声色地将表扬藏在心里，毫不留情地把批评告诉他们。只有不断发现问题，才能进步，不致被暂时的、阶段性的成果而冲昏头脑，沉湎于自己的兴奋与成就感不能自拔。课题成果完成、毕业论文答辩通过都只是一小步，离目标还有从地球到月球的距离。
　　环境法树挂果了，等待收获的喜悦掩藏不了也无须掩藏。也许这些果实还有点青涩，尚待成熟；也许它的养分还不够充足，还须汲取。我只想采撷一部分来请大家品评，其中有近年来环境资源法研究所承担的课题成果，有博士学位论文和优秀的硕士学位论文。一个人或一群人的思想试验的结果只有经过众人的评判才可能被认同或被唾弃。环境法树只有在与相关学科和法学各学科不断的交流与相互启迪中，才能获得更丰富的营养，生长得更加茂盛。
　　推开初冬的窗户，环境法树在夜空里熠熠生辉，我举起心中的希望，邀明月，共皎洁！
　　吕忠梅
　　2007年11月22日于宜昌
　　以“国家公园”成就“公园国家”之法
　　（代序）
　　多年以前，唐代诗人杜甫这样描述《江村》：“清江一曲抱村流，长夏江村事事幽。自去自来梁上燕，相亲相近水中鸥。”以浓浓的“物我相友”之情，诗意地表达“天人合一”的自然观。在治国之道中，中华民族自古有“天地节而四时成”“节以制度，不伤财，不害民”的律令，体现了“道法自然”的法律观。但在中国的文化和法律中，并没有自然保护地的概念及其相关制度。
　　世界上公认，建立自然保护地是迄今为止有效的保护自然生态系统、维护生物多样性的理想模式。一般认为1872年经美国政府批准建立的个国家公园——黄石公园，是早的现代意义上的自然保护地。因其强调自然保护的理念，且取得显著成效，而成为其他国家争相学习和借鉴的保护地制度。第二次世界大战后，在各国自然保护地事业发展的基础上，成立了“国际自然及自然资源保护联盟”，联合国教科文组织也推出了“人与生物圈计划”等。全世界自然保护地的数量和面积不断增加，并成为一个国家文明与进步的标志。
　　中华人民共和国成立后，党和政府高度重视自然保护区建设。1956年6月30日，陈焕镛、秉志、钱崇澍、杨惟义、秦仁昌等5位著名科学家在届全国人大第三次会议上提出了关于“请政府在全国各省（区）划定天然森林禁伐区，保存自然植被以供科学研究的需要”的提案，该提案获得通过后，国务院责成林业部会同中国科学院等部门研究办理。1956年10月，原林业部拟定《天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》，并在广东省肇庆市建立了中国个自然保护区——鼎湖山自然保护区，开始了中国自然保护区建设进程。到2012年，我国已建立自然保护区373个，还设立了一大批风景名胜区、湿地公园、森林公园、海洋特别保护区、地质遗迹保护区等专门自然保护区域，颁布了《自然保护区条例》等行政法规和部门规章。
　　党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，“美丽中国”成为中华民族追求的新目标，以法治思维和法治方法推动和保障生态文明体制改革成为全面依法治国的重要内容。习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动自然保护地体系建设。2013年党的十八届三中全会确定“建立国家公园体制”的改革任务；2017年出台《建立国家公园体制总体方案》；党的十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的改革目标；2019年中共中央办公厅、国务院办公厅制定《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。在这些改革文件中，明确提出了研究制定有关国家公园的法律法规、推动制定自然保护地法的立法任务。这既是“确保重大改革于法有据”的必然要求，也是深入开展自然保护地及其相关立法研究的契机与动力。
　　回顾中国环境立法的历史，自然保护地立法可谓曲折萦纡。2004年，全国人大常委会首次将制定《自然保护区法》列入立法计划，针对有关部门提出的《自然保护区法（草案征求意见稿）》引发的争议，有学者主张制定自然保护地法而不是将自然保护区立法单列，并提出《自然保护地法（草案征求意见稿）》；也有学者主张制定自然保护区域法并提出《自然保护区域法（征求意见稿草案）》。后因各方分歧太大，立法机关暂停立法进程。在各方面的大力推动下，2012年，全国人大环境与资源保护委员会提出《自然遗产保护法（草案建议稿）》，人大代表联名提出《自然保护地法（草案建议稿）》，但仍因各方面的巨大分歧，立法机关未正式启动立法程序。随着《建立国家公园体制总体方案》的出台，各方面高度关注国家公园立法问题，2018年第十三届全国人大常委会将制定《国家公园法》列入本届常委会立法计划。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确提出推动制定出台自然保护地法，确立了新的立法任务。2018年以来，国家林业和草原局（国家公园管理局）先后设置国家公园立法、自然保护地立法研究课题，委托有关方面开展立法研究。从目前已公布的年度立法计划来看，第十三届全国人大常委会仍未正式启动《国家公园法》的制定；国务院立法计划中也未安排提请全国人大常委会审议《国家公园法（草案）》或《自然保护地法（草案）》；2022年，自然资源部公布的立法计划中，将研究起草《国家公园法》《自然保护地法》作为“拟报国务院审查的法律草案”列入计划。
　　立法遭遇尴尬的背后，是理论研究的不成熟。多年来，虽然一直有学者从事自然保护地法的研究，但在以污染防治为主的“小环境法”理念影响下，涉足该领域的环境法学者不多，研究相关立法问题的主要是从事自然保护或生态保护的科学家及其团队成员，前述几部法律草案的专家建议稿也是由他们提出的。认真梳理各种研究成果却发现：虽然各方面都在呼吁进行自然保护地立法的“顶层设计”并鼎力推动，但“国家公园法”或“自然保护地法”的概念范畴、价值理念、法律规范却始终面目模糊；虽然各方面对自己提出的立法方案据理力争并常常不欢而散，但激情背后却是不同学科、不同话语、不同思维方式下的“鸡同鸭讲”。实际上，要真正把“建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的中国特色自然保护地体系”的政治决策转化为立法决策，需要坚实的法学理论作为支撑。全面系统地研究自然保护地体系建设过程中的生态保护与经济、社会发展的关系，深入研究与自然保护地建设有关的各种利益诉求与保障条件、现行法律冲突与空白，建立有说服力的“自然保护地法”基础理论与立法技术方案，迫在眉睫。
　　新时代的自然保护地建设，在过去法律依据不同、设立程序不同、保护目的不同、生态环境治理能力不同、管理体制不同的情况下，从国家公园体制改革起步。经过大力推动，国家公园体制改革试点取得明显进展。但是，在改革实践中也出现了一些令人忧虑的现象。实践中反映强烈的自然保护地分类不科学、区域重叠、保护标准不清晰、公益属性不明确、多头交叉管理、权责不落实、保护与开发矛盾难以协调等问题，极易引发自然保护地内外经济、社会与生态环境之间、各地区与部门之间、各相关产业之间的矛盾冲突，亟须通过立法加以回应。统筹考虑自然保护地不同效力层次立法，根据自然保护地的多要素性（自然、行业、地区）与社会、经济、文化等复合交融性等特点，充分考虑自然保护地生态系统与其他生态系统的关联性、与经济社会发展的同构性、与自然保护地治理的特殊性，从制度上予以引导、规范、解决，回应自然保护地特殊的区位特征、特殊自然特性与特殊管理问题的现实需求，是保障国家公园体制改革顺利进行和实现加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系的当务之急。
　　正因如此，从2019年开始，我和几位青年环境法学者共同组成课题组，先后接受国家林业和草原局的委托和腾讯教育基金、全球环境基金（GEF)中国国家公园体制机制创新项目（C-PAR1）的资助，从自然保护地立法体系研究的角度，对自然保护地法基本理论、国家公园法与自然保护地法的关系、国家公园立法路线图、自然保护地立法框架等展开研究。将建设自然保护地体系涉及的森林、湿地、荒漠、海洋等不同生态系统和多个管理部门、多方利益主体作为一个复杂的生态——社会大系统加以研究，力争通过创新法学理论厘清这个复杂大系统所涉及的各种利益关系，回应和解决自然保护地体系建设中的实践问题，提出以建立“人与自然和谐共生”为目标的立法方案。
　　考虑“以国家公园为主体”的自然保护地体系改革是对已有的“以自然保护区为主体”的自然保护地体系的重构，我们在构建新的自然保护地体系的过程中，特别是对具有弥补中国生态环境领域立法空白意义的《自然保护地法》《国家公园法》进行研究和设计的过程中，本着打通“事理”和“法理”，实现从“事理”到“法理”转换的理路，首先在法律基本范畴、立法价值目标、体制机制重塑、法律规范配置、制度体系建构等方面寻求理论创新与突破，促进自然保护地体系建设从政策立场向法律态度的转化、从政策逻辑向法律体系的转化、从政策语言向法律概念的转化、从政策话语向法律制度的转化。为此，我们在“基本理论编”中提出并回答了一些理论问题。例如，对我国自然保护地立法的基础概念、价值目标及基本原则的论证；以整体性思维塑造自然保护地立法体系，提出处理作为自然保护地体系建设“基本法”的《自然保护地法》与《国家公园法》关系的原则与方法；基于空间法治观下的自然保护地概念与法律属性，构建新的管理体制和分区管控机制；坚持“保护优先、绿色发展”立法原则，建立以共性制度、面上制度、一般制度和特殊制度为特征的制度体系等。
　　以这些理论成果为基础，我们在“立法建议编”中提出了《自然保护地法（专家建议稿草案）》及其条文说明。这既是将理论研究成果转化为立法实践的有益探索，也是针对国家公园体制改革实践中出现的法律问题所做的回应。通过“专家建议稿 条文说明”的方式，在全面展示自然保护地立法基础理论研究转化为立法方案的方式与过程的同时，也为立法机关提供了参考。值得欣慰的是，在2021年第十三届全国人大第四次会议上，马化腾先生作为人大代表领衔提出了关于制定自然保护地法的议案，并将我们的《自然保护地法（专家建议稿草案）》作为附件予以提交，该议案在经过审查后获得立案并交由全国人大环境与资源保护委员会办理。办理单位对于议案及其附件予以高度肯定并表示将会在立法中予以吸收。研究成果能够得到立法机关的回应，我们备受鼓舞。
　　我们