全球化视野下的PPP：政策、法律和制度框架

人类是一种群居动物，人类社会因群居属性衍生出了独特的族群结构。在原始社会，因为社会生产力的低下，我们的先人结居成部落来共同应对生存安全和温饱问题，原始共产主义环境下集体利益和个人利益是高度一致的。随着生产力解放和社会分工的不断细化，私有制应运而生，不同个体之间的矛盾、个体与部落之间的矛盾逐渐凸显，矛盾的演变与激化推动了社会公权体（如古希腊罗马的城邦，也如古代中国的氏族部落）的诞生，这些公权体受让了个体基于一定社会契约让渡的部分公权力，相应的承担了协调个体矛盾、维护公权体利益公约数的责任。社会公权体是现代意义国家的起源，社会公权体的出现也标志着公、私作为矛盾的两大对立面开始以独立形式出现，公与私的矛盾既同一又斗争，成为推动社会进步和人类发展的源泉和动力。

政府与社会资本合作（PPP）本质上来说是一种公共部门与社会资本（抑或私人资本）利益共享、风险共担的组织方式，是公、私矛盾同一斗争的重要表现形式。在这个意义上来说，PPP并不是新事物，早在古希腊罗马文明时期的欧洲和中国的封建时代，便有公私合作的例证。两千多年前，伴随着罗马军团的公路系统迅速扩张，罗马帝国建立了一个邮政站网络，这些邮政站实际上是以大型马厩、仓库、作坊、酒店和军队营房为中心的一些小型社区，市政官颁发一个称为“manceps”的契约给中标的商人，这位商人将建设并运营某邮政站五年时间，有时候其职责还包括维护合营公路，这一称为“manceps”的契约框架暗含了现代意义上的PPP核心内涵。在漫长的中国封建时代，同样存在一些朝廷与民间资本合作的例子：宋代手工业中的“招募制”及“二八抽分制”之所以可以称为中国古代PPP的萌芽，是因为其具有了PPP重要的特征——公共部门与民营部门“利益共享”与“风险共担”；清后期的“官督商办”和“官商合办”企业亦体现了PPP公私合作的核心特质。

现代意义上的PPP起源于西欧（尤其是英国），这种模式推出的初衷是为了弥补公共财政在基础设施建设和社会公共服务提供中的不足。随着PPP各项制度建设的不断完善和政府的大力推崇，PPP模式在英国、欧美和其他一些正在蓬勃发展的国家中不断推广开来，PPP模式的运用为提高社会公共财政资金利用效率、提升社会基础设施和公共服务供给量和供给品质带来了积极的变化。20世纪80年代，在我国改革开放的大潮中，PPP作为一种创新性的融资模式被引入国内；进入20世纪90年代，伴随着社会主义市场经济体制确立和不断发展，以BOT为代表的PPP模式在国内以持续增长的态势发展；2013年以来，在中央政府加大对地方政府债务规范力度的背景下，PPP进入了蓬勃发展的新时期。根据财政部PPP项目中心库的统计，截至2017年10月末，全国入库项目（管理库）的总数量达6808个，总投资高达102万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。

在全党全民为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现人民对美好生活的向往不懈奋斗的时代背景下，大力推广和创新PPP模式对于深化财税体制改革、推进供给侧改革、促进经济转型升级、加快转变政府职能、提升公共治理能力具有重要意义。因而，极有必要做好PPP的基础和特色研究。事实上，从2014年起，相关研究也出现了“井喷”现象，呈倍数增长，政治、法律、经济、管理、工程等多个学科领域的学者对其进行深入研究，大量的研讨会、国际国内大型学术会议召开，专门的PPP研究中心也纷纷成立，PPP的有关书籍也多了起来。然已有的书籍中，多以“实操手册”与“操作指引”为主，意在全流程指导PPP项目运作与实务，而深入、系统地对PPP进行理论分析及发展预测的研究则相对罕见。

本丛书主题为“经济新常态下的公私合作”，期出版的两本为：《政府与社会资本合作（PPP）：理论、实务与展望》与《全球化视野下的PPP：政策、法律和制度框架》。前者面向PPP的研究者与实施者、以及有意愿深入了解PPP的普通读者，溯本清源，探寻了PPP的起源、产生与发展，对国际国内的相关研究进行了系统的梳理和归纳，深入浅出地剖析了PPP的理论基础与实施框架，并以“善治”为PPP发展的路径和目标，对PPP的未来进行了展望。后者则主要介绍国外PPP制度经验以及梳理中国PPP制度发展沿革和现状，是在“借鉴发达国家和新兴国家经验，构建中国特色PPP制度体系”这样一个主旨下展开的，通过对国内和国外PPP制度发展演变的研究，探求PPP制度发展的规律性和可借鉴性。

此两本书均是在大量收集、研究国内外PPP资料、法律文件的基础上精心写成，体现了作者的专注态度与严谨的学术素养。丛书的出版，对于PPP的全新视角解读具有较大的意义。然而，目前很多PPP项目正在发生、发展，可能还有更多PPP项目即将发生、发展，因此，还需要作者对PPP继续进行长期的、追踪式的研究，进而不断深化对这一课题的认识。

本丛书由北京中泽融信管理咨询有限公司资助，特此致谢！

肇源以及在英国的发展；第二部分介绍美国、加拿大的制度；第三部分介绍新兴国家的制度；第四部分介绍中国的立法与制度。本书重点介绍国外制度经验、梳理中国制度发展沿革和现状，是在“借鉴发达国家和新兴国家经验，构建中国特色制度体系”主旨下展开的，通过对国内和国外制度发展演变的研究，探求制度发展的规律性和可借鉴性。

　　部分PPP肇源以及PPP在英国的发展

　　章  政府与社会资本合作(PPP)：缘起欧洲、成熟于英伦

　　一、特许经营与PPP的初萌芽

　　二、新自由主义与私人融资活动(PFI)

　　三、私人融资活动(PFI)在英国的发展简史

　　第二章  私人融资活动(PFI)：英国PPP的立法实践

　　一、PFI/PF2立法规制的主要内容

　　二、PFI/PF2立法的主要原则

　　三、英国PFI/PF2立法的主要实践

　　四、《公共合同条例》和《公用事业合同条例》的核心内容

　　第三章  私人融资活动(PFI)：英国PPP的制度构架

　　一、PPP(PFI/PF2)监督与管理的内容

　　二、PFI的提出以及PFI推广管理机构初设

　　三、次贝茨评论和财政部工作小组的成立

　　四、第二次贝茨评论和Partnership UK的成立

　　五、葛森评论与英国政府商业办公室的设立

　　六、政府商业办公室职能的增强与英国脱欧带来的不确定性

　　第四章 私人融资活动(PFI)：英国PPP的立法特点与经验借鉴

　　一、英国PPP的立法特点

　　二、英国PPP的经验借鉴

　　第二部分美国、加拿大的PPP制度

　　第五章  多彩纷呈：PPP在美国的发展与制度建设

　　一、PPP在美国的发展历程

　　二、美国PPP的立法实践

　　三、美国PPP的管理框架

　　四、美国PPP立法的经验借鉴

　　第六章  后来居上：加拿大PPP制度建设与经验借鉴

　　一、PPP在加拿大的发展历程

　　二、加拿大PPP的发展动因

　　三、加拿大PPP的立法实践

　　四、加拿大PPP立法规制的主要内容

　　五、加拿大PPP的管理与服务框架

　　六、加拿大PPP立法和管理的经验借鉴

　　第三部分新兴国家PPP制度

　　第七章  成绩斐然：印度的PPP制度建设与经验借鉴

　　一、PPP在印度的发展历程

　　二、印度PPP的立法实践与立法规制的主要内容

　　三、印度PPP管理与服务框架

　　四、印度PPP立法和管理的经验借鉴

　　第四部分中国的PPP立法与制度

　　第八章  PPP在中国的萌芽与发展

　　一、PPP在中国的萌芽与发展

　　二、PPP在我国的发展现状

　　第九章  中国PPP的立法实践与立法内容

　　一、PPP相关的法律

　　二、PPP相关的行政法规

　　三、PPP相关的行政规范性文件

　　四、PPP相关的部门规章

　　五、PPP相关的地方政府规章

　　第十章  中国PPP的管理与服务框架

　　一、财政部及其下属政府和社会资本合作中心

　　二、发展改革委员会及其固定资产投资司

　　三、中国PPP基金

　　四、地方PPP管理服务框架

　　第十一章  中国PPP的发展展望

　　一、在顶层设计上，要尽快实现PPP直接立法

　　二、政出多门问题有待改善

　　三、促进社会资本的参与力度

　　四、加强在融资支持、风险分担、防止腐败方面的立法

肇源以及在英国的发展；第二部分介绍美国、加拿大的制度；第三部分介绍新兴国家的制度；第四部分介绍中国的立法与制度。本书重点介绍国外制度经验、梳理中国制度发展沿革和现状，是在“借鉴发达国家和新兴国家经验，构建中国特色制度体系”主旨下展开的，通过对国内和国外制度发展演变的研究，探求制度发展的规律性和可借鉴性。

　　二、PPP相关的行政法规

　　行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。行政法规一般采用条例、办法、实施细则、规定等形式，行政法规的效力次于法律。

　　在推动PPP模式发展应用中，国务院也制定了一系列的行政法规，比较有代表性的有《中华人民共和国政府采购法实施条例》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《中华人民共和国公司登记管理条例》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《公共文化体育设施条例》《收费公路管理条例》《外商投资电信企业管理规定》《城镇燃气管理条例》《国内水路运输管理条例》《城镇排水与污水处理条例》等。其中，《政府采购法实施条例》《招标投标法实施条例》《公司登记管理条例》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》是对《政府采购法》《招标投标法》《公司法》和《土地管理法》的进一步明确与细化，《公共文化体育设施条例》有关问题设施建设的内容已经融入《公共文化服务保障法》，在此不作过多介绍。本部分将对除了上述四个行政法规以外与PPP相关的行政法规进行介绍。

　　(一)《收费公路管理条例》

　　《收费公路管理条例》规定：收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费;建设收费公路，应当符合国家和省、自治区、直辖市公路发展规划，符合本条例规定的收费公路的技术等级和规模;县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路(以下简称政府还贷公路)，国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路(以下简称经营性公路)，经依法批准后，方可收取车辆通行费;经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者;经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，长不得超过25年，国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，长不得超过30年;经营性公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门审核后，报本级人民政府审查批准;转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议。表9-2PPP主要适用行政法规一览

　　行政法规名称发布时间施行时间修订中华人民共和国政府采购法

　　实施条例2015年1月30日2015年3月1日2015年1月30日中华人民共和国招标投标法

　　实施条例2011年12月20日2012年2月1日2018年3月19日中华人民共和国公司登记

　　管理条例1994年6月24日1994年7月1日2016年2月6日公共文化体育设施条例2003年6月26日2003年8月1日2003年6月26日收费公路管理条例2004年9月13日2004年11月1日2004年9月13日外商投资电信企业管理规定2001年12月11日2002年1月1日2016年2月6日城镇燃气管理条例2010年11月19日2011年3月1日2016年2月6日国内水路运输管理条例2012年10月13日2013年1月1日2017年3月1日城镇排水与污水处理条例2013年10月2日2014年1月1日2013年10月2日

　　有关收费公路的相关规定，《公路法》对收费公路的设立情形进行了规定，《收费公路管理条例》则进一步明确了经营性收费公路投资者招标方式、收费期限、收费标准和收费权转让等事项。

　　(二)《外商投资电信企业管理规定》

　　《外商投资电信企业管理规定》规定：外商投资电信企业，是指外国投资者同中国投资者在中华人民共和国境内依法以中外合资经营形式，共同投资设立的经营电信业务的企业;外商投资电信企业可以经营基础电信业务、增值电信业务;香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的公司、企业在内地投资经营电信业务，比照适用本规定(即《外商投资电信企业管理规定》)。该规定还对外商投资电信企业的标准、审批流程、经营范围等具体事项进行了规定。

　　外商资本(含港澳台资本)是我国PPP项目中社会资本的重要来源之一，电信行业作为一个技术门槛高、附加值丰厚的行业，是外商资本为偏好的行业之一。外商资本通过合资经营的方式参与电信行业，需受到该《管理规定》的约束。

　　(三)《城镇燃气管理条例》

　　《城镇燃气管理条例》规定：政府投资建设的燃气设施，应当通过招标投标方式选择燃气经营者，社会资金投资建设的燃气设施，投资方可以自行经营，也可以另行选择燃气经营者;国家对燃气经营实行许可证制度，从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：符合燃气发展规划要求，有符合国家标准的燃气气源和燃气设施，有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案，企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格，法律、法规规定的其他条件;禁止个人从事管道燃气经营活动。

　　城市燃气供应与经营是市政工程的重要内容，也是PPP项目为集中的领域。该领域PPP项目的建造运营需要接受该条例的约束。

　　(四)《国内水路运输管理条例》

　　《国内水路运输管理条例》规定：国家运用经济、技术政策等措施，支持和鼓励水路运输经营者实行规模化、集约化经营，促进水路运输行业结构调整;申请经营水路运输业务，申请人应当符合下列条件：具备企业法人条件，有符合本条例第十三条规定的船舶，并且自有船舶运力符合国务院交通运输主管部门的规定，有明确的经营范围，其中申请经营水路旅客班轮运输业务的，还应当有可行的航线营运计划，有与其申请的经营范围和船舶运力相适应的海务、机务管理人员，与其直接订立劳动合同的高级船员占全部船员的比例符合国务院交通运输主管部门的规定，有健全的安全管理制度，法律、行政法规规定的其他条件;外国的企业、其他经济组织和个人不得经营水路运输业务，也不得以租用中国籍船舶或者舱位等方式变相经营水路运输业务，香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的企业、其他经济组织以及个人参照适用前款规定，国务院另有规定的除外;水路运输经营者应当在依法取得许可的经营范围内从事水路运输经营。

　　水路运输是公路运输的重要补充，是交通运输的重要方式之一。该领域的PPP项目需要受到《国内水路运输管理条例》的约束。

　　(五)《城镇排水与污水处理条例》

　　《城镇排水与污水处理条例》规定：国家鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施;城镇污水处理设施维护运营单位应当依照法律、法规和有关规定以及维护运营合同进行维护运营;排水单位和个人应当按照国家有关规定缴纳污水处理费;污水处理费应当纳入地方财政预算管理，专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，不得挪作他用。污水处理费的收费标准不应低于城镇污水处理设施正常运营的成本，因特殊原因，收取的污水处理费不足以支付城镇污水处理设施正常运营的成本的，地方人民政府给予补贴。

　　城镇污水处理是PPP模式应用的重要领域之一，《城镇排水与污水处理条例》对城市污水领域特许经营的授予、运营、收费进行了明确规定，该领域的PPP项目需要严格遵照执行。

　　三、PPP相关的行政规范性文件

　　行政规范性文件是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范性文件的总称行政规范性文件对作为行政相对人的个人、组织具有约束力和强制执行力;对行政机关本身具有确定力，对具体行政行为具有适应力;是行政复议机关审理复议案件的依据。但在行政诉讼中，人民法院认为行政规范性文件合法，亦可予以参照，但不能在裁判文书中引用。行政规范性文件在我国PPP的事业发展中起到了极为重要的引导作用，因此，将其放在“PPP相关的行政法规”之后，“PPP相关的部门规章”之前论述。。

　　按照时间顺序梳理，国务院及其下属各部委有如下文件：

　　(1)《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》(国发〔2000〕36号)。该通知要求在城市污水处理领域“积极引入市场机制，拓展融资渠道，鼓励和吸引社会资金和外资投向城市污水处理和回用设施项目的建设和运营，加快城市污水处理设施的建设步伐”。

　　(2)《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发〔2003〕81号)。该通知提出“城轨交通资金需求量大，仅靠政府单一投资渠道建设，难以满足城市建设发展的要求。要进一步开放城轨交通市场，实行投资渠道和投资主体多元化，鼓励社会资本和境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与城轨交通投资、建设和经营，并采取招标的方式公开、公正地选择投资者”。

　　(3)《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)(以下简称《决定》)。《决定》对改革开放以来的经济体制改革进行了回顾，指出“改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局”。《决定》要求下一步工作中要进一步鼓励社会投资，要“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设，对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主，鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资”。

　　随着国务院不断取消和下放部分行政审批权限，目前该规范文件中有关行政审批的相关内容已经部分失效。

　　(4)《国务院关于鼓励支持和引导个体