公共危机管理

公共危机是任何一个国家、任何一个政党时时都需要面对的难题。“增强忧患意识、始 终居安思危”是我国正处于各方面风险不断积累和集中显露的时期治党治国必须坚持的一 个重大原则，只有通过公共危机管理教育和研究，才能有效应对重大风险挑战，在危机中育先机，于变局中开新局。 
公共危机管理研究最早开始于对第一和第二次世界大战的反思，经过对 20 世纪五六十年代复杂的国际关系和国际政治环境下的古巴导弹危机、“布拉格之春”等事件的研究，逐 渐形成了一个具有特定研究范畴和研究方法的新学科。它在 20 世纪 80 年代分化为两个分支：一支延续传统安全领域研究，进而拓展至公共危机范畴；另一支逐渐延伸至企业管理领域，形成企业危机管理和公共关系学研究范畴，展现出明显的跨学科特点。由此，“公共危机”概念在国际关系学、政治学、社会学、组织行为学、经济金融和管理学领域都有一定层次的探讨，虽然具体语言表达有差异，但基本内涵都是强调科学应对来自各方面的风险。最具代表性的西方研究者有查尔斯·赫尔曼（Charles Hermann）、乌里尔·罗森塔尔 （Uriel Rosenthal）、波特·皮恩伯格（Bert Pijnenburg）、斯蒂芬·巴顿（Stephen Barton）、罗伯特·希斯（Robert Heath）；国内代表性的研究者有薛澜、高小平、彭宗超、王宏伟、龚维斌等。 
相较于风险、灾害、应急方面的研究，国内关于公共危机管理的有关著作、教材具有三个方面的典型特点：①著书时间较早。早在 21 世纪初，即 2003 年 5 月，由薛澜、张强和钟开斌共同撰写的著作《危机管理：转型期中国面临的挑战》便已出版，其后以“公共危机管理”命名的著作和文章如雨后春笋般涌现，成为公共管理研究的核心领域。由于公共危机管理研究时间最早，所以迄今的研究数量也最为庞大。②内容较为全面。纵观所有公共危机管理的著作和教材，其所包含的内容非常全面，体例也很新颖。例如，肖鹏军主编的《公共危机管理导论》力求结合国内外公共危机发展的新趋势、新特点，力求吸收国内外同行的最新研究成果，从纵向和横向两个维度构建了公共危机管理的体系。王宏伟编著的《公共危机管理概论》从解析公共危机的概念入手，研究了公共危机管理的主要活动规律，包括风险管理与减缓、准备、预测与预警、响应、恢复等。李程伟主编的《公共危机管理：理论与实践探索》立足于中国公共危机管理体制与机制的创新，对一些深层次的问题进行了多个学科视角的研究。③内容富有启发。由于公共危机管理研究在时间线上最早，内容最为丰富，对风险、应急等方面的研究具有较大启发，尤其是风险和应急管理研究在很大程度上从公共危机管理研究转化而来，并且有一些刚开始从事公共危机管理研究的学者之后也转向应急管理方面的研究。 
风险与危机无处不在，无时不有，如何认知、准备与应对有关风险与危机，促进公共组织和社会平稳运行与安全发展，非常需要大家一起探讨危机管理之道。在已有的众多公共危机管理教材面世及传播开来的基础上，本书既是一种继承，也是一种发扬，即吸收前辈们的精华，并试图发扬他们的思想观点，做出创新。 
（1）立足于中国公共危机管理体制与机制的创新。经过几十年的发展，我国公共危机管理体制与机制已经较为完善，在应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的危机方面，已经积累了丰富的实践经验。特别是通过持续性的行政管理体制改革及扎实推进党和国家机构改革，建立了应急管理部，成立了中央社会工作部，这些成果既来自现实经济社会发展的情境需求，同时也满足了党和国家推进国家治理体系和治理能力现代化的时代要求。所以，如何将我国公共危机管理体制与机制立足于新时代新情况所开展的新变革和新成效展示出来，构成本书的创新要件。 
（2）坚持做到理论和实践的结合。从全书的体系设置和章节安排上来看，我们主要探讨了公共危机预案与保障、公共危机响应与处置、公共危机救助与恢复、公共危机动员与沟通、公共危机调查与评估、公共危机管理中的协调合作、公共危机管理的改革与展望七个方面，这七个方面既是公共危机管理实践的环节要素和行动步骤，又是理论研究的关键内容。其中，有关公共危机的概念与特征、分类与分级，公共危机管理的阶段、原则、体系及公共危机管理的理论基础是全方面和基础性的，贯穿全书的始终。同时，在全书研究内容中，我们充分运用了案例介绍和理论解释相结合的方式，回应了现实紧迫性很强的问题，以及一些需要很好地进行实证研究的问题，从而在公共危机管理的改革与展望上提出了一系列合理化政策建议，有较为重要的现实意义与理论意义。 
（3）服务于公共管理学自主知识体系建设。2022 年 4 月，习近平总书记到中国人民大学考察调研时指出，“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系”。习近平总书记关于构建中国自主知识体系的论述，不仅强调了公共政策研究要做到方向明、主义真、学问高、德行正，自觉以回答中国之问、世界之问、人民之问、时代之问 为学术己任，以彰显中国之路、中国之治、中国之理为思想追求，同时也要在研究解决事关党和国家全局性、根本性、关键性的重大问题上拿出真本事、取得好成果，从而为我们更好地开展公共管理学学科自主知识体系建设指明了正确方向，也为我们更好地开展公共危机管理专业研究提供了思想指南。 
本书以中国海洋大学国际事务与公共管理学院公共安全与风险治理研究所的研究成员为编写主体，邀请东北大学、贵州财经大学部分在公共危机、风险治理方面的专家和学者共同参与了编写。具体的撰写内容分工如下。 
第一章 王 刚 中国海洋大学 
第二章 杨志军 贵州财经大学 
第三章 弓联兵 中国海洋大学 
第四章 赵宗金 中国海洋大学 
第五章 张海柱 东北大学 
第六章 梁 燕 中国海洋大学 
第七章 胡馥妤、华俊翊 中国海洋大学 
第八章 王 雪 中国海洋大学 
第九章 汪广龙 中国海洋大学 
第十章 陈 琛 中国海洋大学 
本书从构思到撰写再到顺利出版，历时三年多。编撰成员在公共安全与风险治理研究所的大力支持下，围绕本书内容进行了多轮深入的交流和讨论。在三年多的编撰过程中，参与编撰本书的成员付出了很多心血，在此表示衷心的感谢！同时要感谢一直以来给予我们关心、支持和指导的学界同人和专家，感谢他们提供了富有启发性的知识和卓有成效的建议。 
公共安全与风险治理研究所的梁燕老师参与了全书的统筹和统稿过程，付出了巨大的努力和辛苦的劳动，在此表示感谢！在全书校对以及部分章节的资料收集、编撰过程中，博士生吴嘉莉，硕士生郑欣、李梦琦、张喜东、张维家、王子媛等同学也参与其中，做出了重要贡献，在此一并表示感谢。 
最后，感谢清华大学出版社的大力支持和责任编辑的付出，最终使得本书能够顺利出版。 
本书由王刚、杨志军、弓联兵负责规划和统稿。鉴于编者的能力和水平有限，本书难免存在疏漏之处，期待并欢迎大家批评指正，为本书后续的进一步提高和完善提供真知灼见。 
主 编 
2024 年 1 月写于青岛中国海洋大学崂山校区

《公共危机管理》立足于中国公共危机管理体制与机制的创新，坚持做到理论和实践的结合，服务于公共管理学自主知识体系建设。在内容设计上可分为三个部分：第一部分为前三章，围绕公共危机的概念与特征、分类与分级，公共危机管理的阶段、体系、理论与方法等，全面介绍公共危机管理的基础性知识；第二部分为第四章到第九章，重点围绕公共危机管理的主要阶段与环节，介绍公共危机管理的准备、预警、响应、恢复、动员、调查与评估、协调合作等内容；第三部分为最后一章，主要立足于时代发展，在介绍公共危机管理发展变迁的同时，提出新格局下公共危机管理面临的机遇与挑战以及未来的发展方向。 
《公共危机管理》可作为普通高等院校行政管理、公共事业管理城市管理、公共关系学等公共管理类专业的教材，也可作为政府公务人员的参考学习用书。

第一章 绪论  1 
第一节 公共危机的概念与特征  1 
一、公共危机的渊源  2 
二、突发事件的概念及其与公共危机的关系  5 
三、公共危机的特征  8 
第二节 公共危机的分类与分级  9 
一、公共危机的分类  9 
二、公共危机的分级  13 
第三节 公共危机管理的内涵、特征、阶段与原则  14 
一、公共危机管理的内涵和特征  15 
二、公共危机管理的阶段 17 
三、公共危机管理的原则 20 
第四节 公共危机管理与风险治理  22 
一、风险与风险治理  22 
二、风险治理与公共危机管理的关系  24 
三、公共危机的风险评估与预防  25 
本章小结  27 
课后名词解释  28 
思考题  28 
第二章 公共危机管理的理论与方法  29 
第一节 公共危机管理的理论 29 
一、公共危机管理理论的演进  29 
二、公共危机管理研究的主要理论  34 
三、基于公共危机管理代表性理论的应用分析  40 
第二节 公共危机管理的方法 47 
一、公共危机管理的研究方法  48 
二、公共危机管理的实践方法体系  53 
本章小结  60 
课后名词解释  60 
思考题  61 
第三章 公共危机管理体系  62 
第一节 公共危机管理法制  62 
一、公共危机管理的法制基础  62 
二、公共危机管理的法制内容  64 
三、公共危机管理法律体系的健全和完善  67 
第二节 公共危机管理体制  69 
一、公共危机管理体制的含义  69 
二、公共危机管理的领导体制  70 
三、公共危机管理的责任体制  72 
四、公共危机管理的监督体制  72 
第三节 公共危机管理机制  73 
一、公共危机管理决策机制  73 
二、公共危机管理实施机制  74 
三、公共危机管理参与机制  76 
四、公共危机信息管理机制  79 
本章小结  81 
课后名词解释  82 
思考题  82 
第四章 公共危机预案与保障  83 
第一节 公共危机预案  83 
一、应急预案的概念与内容  83 
二、应急预案体系  84 
三、应急预案任务  86 
四、应急预案编制流程  87 
第二节 公共危机管理的预警 90 
一、公共危机管理的预警体系  90 
二、公共危机管理的预警体制与机制  90 
三、公共危机管理的预警职能与行为  92 
四、公共危机管理的预警体系构成  93 
第三节 公共危机管理的应急保障  98 
一、应急保障含义  98 
二、应急队伍保障  99 
三、应急物资保障  100 
本章小结  103 
课后名词解释  103 
思考题  103 
第五章 公共危机响应与处置  104 
第一节 公共危机的响应  104 
一、公共危机响应的含义与功能  104 
二、公共危机响应的主要内容  107 
三、公共危机响应的基本原则  109 
四、公共危机响应的基本流程  111 
第二节 公共危机现场处置  112 
一、公共危机现场处置的含义与功能  112 
二、公共危机现场指挥部 113 
三、公共危机现场处置的流程、策略、原则与任务  115 
四、公共危机现场处置的注意事项  119 
第三节 公共危机决策  120 
一、公共危机决策的含义与特征  120 
二、公共危机决策的解释模式  122 
三、公共危机决策的基本流程  123 
四、公共危机决策的支持系统  124 
本章小结  126 
课后名词解释  126 
思考题  127 
第六章 公共危机救助与恢复  128 
第一节 公共危机救助  128 
一、公共危机救助的概念和特征  128 
二、我国公共危机救助的法律法规  130 
三、公共危机救灾捐赠  131 
四、公共危机心理救助  136 
第二节 公共危机恢复  142 
一、公共危机恢复的概念与原则  142 
二、公共危机恢复的类型 144 
三、公共危机恢复的主要阶段与管理过程  147 
四、公共危机恢复的措施与存在的问题  149 
本章小结  152 
课后名词解释  152 
思考题  153 
第七章 公共危机动员与沟通  154 
第一节 公共危机动员  154 
一、公共危机动员的概念 154 
二、公共危机动员的要素 156 
三、公共危机动员的环节 161 
四、公共危机动员的功能 162 
第二节 公共危机沟通  163 
一、公共危机沟通的含义、功能与原则  163 
二、公共危机信息发布  167 
三、公共危机舆情处置  170 
本章小结  174 
课后名词解释  174 
思考题  174 
第八章 公共危机调查与评估  175 
第一节 公共危机调查评估概述  175 
一、公共危机调查评估的概念、内容与类型  175 
二、公共危机调查评估的目标与作用  179 
三、公共危机调查评估的原则、方法与指标  182 
第二节 公共危机调查评估的机制与流程  188 
一、公共危机调查评估的机制  188 
二、公共危机调查评估的流程  193 
本章小结  197 
课后名词解释  197 
思考题  197 
第九章 公共危机管理中的协调合作  199 
第一节 公共危机管理中的协调合作概述  199 
一、公共危机管理协调合作的概念与缘起  199 
二、公共危机管理协调合作的维度与层次  204 
第二节 公共危机管理协调合作的多元模式  207 
一、纵向一体化与层级节制模式  207 
二、市场交易模式  208 
三、自组织网络与志愿合作模式  209 
四、协同治理模式  211 
第三节 公共危机的协同治理实践与本土路径  212 
一、公共危机协同治理的影响因素  212 
二、公共危机协同治理的结构与机制  213 
三、中国公共危机协同治理的本土路径  214 
本章小结  217 
课后名词解释  217 
思考题  217 
第十章 公共危机管理的改革与展望  218 
第一节 公共危机管理的发展变迁  219 
一、20 世纪上半叶的公共危机管理  219 
二、20 世纪 60 年代的公共危机管理  220 
三、20 世纪 80 年代的公共危机管理  221 
四、21 世纪初的公共危机管理  221 
第二节 当代的公共危机管理 224 
一、社会稳定风险评估机制  226 
二、应急管理的总体布局 227 
三、总体国家安全观  227 
第三节 新格局下公共危机管理的挑战与机遇  228 
一、应急预案与应急规划的统筹与拓展  229 
二、信息响应与处置的群体性思考  229 
三、心理救助与经济恢复的人本化视角  230 
四、企业救助与网络沟通的动态治理  232 
五、协调应急与队伍合作的层级调整  234 
第四节 公共危机管理的未来构想  234 
一、以人为核心的预警机制的建构  235 
二、社会资源的全过程调动与处置  236 
三、心理救助体系的转型与完善  236 
四、企业社会责任理念的拓展与应用  237 
五、党和政府引领的协调与合作  238 
六、公共危机管理的新方向  239 
本章小结  240 
课后名词解释  240 
思考题  240 

《公共危机管理》立足于中国公共危机管理体制与机制的创新，坚持做到理论和实践的结合，服务于公共管理学自主知识体系建设。在内容设计上可分为三个部分：第一部分为前三章，围绕公共危机的概念与特征、分类与分级，公共危机管理的阶段、体系、理论与方法等，全面介绍公共危机管理的基础性知识；第二部分为第四章到第九章，重点围绕公共危机管理的主要阶段与环节，介绍公共危机管理的准备、预警、响应、恢复、动员、调查与评估、协调合作等内容；第三部分为最后一章，主要立足于时代发展，在介绍公共危机管理发展变迁的同时，提出新格局下公共危机管理面临的机遇与挑战以及未来的发展方向。 
《公共危机管理》可作为普通高等院校行政管理、公共事业管理城市管理、公共关系学等公共管理类专业的教材，也可作为政府公务人员的参考学习用书。

《公共危机管理》是主编7年教学与研究的集合精华，博采众长，与时俱进，将公共危机管理近年来的理论发展、行政改革、未来发展纳入其中，有利于理论研究者、实践管理者了解公共危机管理的基本理论和知识。