政治学十五讲（第三版）燕继荣教授政治学理论入门读物 名家通识讲座书系

序言  政治思考与思考政治

一、政治生活引发的思考

政治，离我们太远，又太近。在我们想知道，想感受，想参与，想把握的时候，它离我们太远，让我们无法接近；在我们不想投入，不想受影响，不想被卷入的时候，它又离我们太近，让我们无法逃避。

那么，有没有一种政治生活，让我们在想知道，想感受，想参与，想把握的时候，能让我们知道，能让我们感受，能让我们参与，能让我们把握；在我们不想投入，不想受影响，不想被卷入的时候，又可以让我们冷漠相待，互不相扰？

政治，太“高尚”，又太“黑暗”。“高尚”的时候，让我们心怀激荡，为了民族，为了国家，为了人民而投身于一个一个的政治运动；“黑暗”的时候，又让我们看到权力倾轧，以权谋私，不择手段，使我们好不容易建立的道德体系彻底崩溃。

那么，有没有一种政治安排，让我们珍惜和关爱我们置身其中的社会，但不再激发我们投身政治革命运动的狂热；让权力的负面效应受到限制，使权力的获得和运用都在竞争的机制下得到规制（所谓竞争上岗，监督使用），但又不让这种竞争轻易摧毁社会道德体系？

政治，太“高深”，又太“直白”。政治的“高深”，在于它的博弈过程所导致的变幻无常，驾驭它需要技巧，不管是被称为“权术”，还是被称为“管理艺术”；政治的“高深”，还在于它的“黑箱”作业，认识它需要走到“幕后”。然而，政治又太“直白”，因为我们直面了太多的暴力事件和流血冲突，武力总是最简便最不劳神的手段。它的结果也总是这样简单：“胜者为王，败者为寇。”

那么，有没有一种政治解决方案，它的规则是公平的，以至于政治各方不能不共同认可、共同遵守，即使输了，也输得心服口服；它的规则是合理的，以至于任何失败的一方，都有“卷土重来”的机会，但他要做的事情，是调整自己的策略，说服更多的支持者，而不是为了准备推翻这个规则而发动一场“革命”战争；它的规则是明确的，以至于参与者不能由于规则的模糊不清而单独随意地加以解释和更改，至少不给随意解释和更改规则的人以任何合法性争议的余地；它的规则也是公开的，想参与这场“游戏”的人，都能熟悉它的基本程序，不想参与“游戏”的人，也能旁观他人“游戏”的过程，从而预测他人的胜负？

政治，让我们“伟大”，也让我们“渺小”。拥有政治权力就拥有了资源。当我们获得绝对权力的时候，我们更可以为所欲为，体验君临天下的感受，享受运用权力所带来的快乐：我们可以成就英明伟大的事业而名垂青史；我们可以进入随心所欲的“创作”境界而直观其效；我们可以高坐门庭若市的殿堂，去玩味每一个到访者的求助眼神；我们也可以前呼后拥地出巡，体恤民情，去赢得慈济博厚爱民如子的尊称。政治也让我们“渺小”。无权者的卑微、软弱和不被理会，以及失位者的“失落”反差，让我们感觉自己又是多么无足轻重。政治好像把我们分成两个界限分明但又模糊不清的营垒——“主人”和“奴仆”，差别只是大小不同。

那么，有没有一种政治方式，让我们在掌握权力的时候不是颐指气使的“主人”，在没有权力的时候也不是任人摆布的“奴仆”？有没有一种政治生活，能够为我们提供“主人”和“奴仆”之外的第三种选择？

传统的中国被认为是一个高度“政治化”的社会，具体表现无非在于：（1）权力本位或官本位；（2）政治经济文化结构高度合一；（3）“皇权主义”和政治全能主义。但是，一个非常奇怪的现象是，政治，对于中国人来说，又是一个十分晦涩的字眼，一个非常敏感的话题。那么，什么情况下，才能让政治变得不再晦涩，不再敏感？

二、讲政治：讲什么和怎么讲

我们经历过漫长的“不许讲政治”的年代。多少年来，“莫谈国是”已经深入民心。正是因为“不讲政治”，才使我们所看到的“政治”显得那么捉摸不定、晦暗不明。

我们也经历过“不许不讲政治”的年代。读“宝书”，背“语录”，“抓革命，促生产”，“以阶级斗争为纲”，政治斗争“年年讲月月讲天天讲”。“政治挂帅”使我们卷入一个又一个政治运动。政治的巨大热情激荡着中国社会，酿造了不堪回首的社会运动。

我们也经历了“不许乱讲政治”的年代。“政治正确”的标准变得模糊了，但政治现实却变得敏感了，连与它相关的字眼都受到了牵连。“自由”“民主”这些概念被严格限定，成为最容易引起歧义的字眼。由于在这些问题上难以达成普遍共识，于是改革的关键似乎从如何制定切实可行的行动方案变成了如何遣词造句的文字表述。

今天，我们强调要“讲政治”，不是讲日常生活中耳熟能详的理论教条，也不是讲官场上跟风站队舞权弄术的技巧，而是要探讨认识和分析政治现象的方法。要让政治走向清明，就要明白“良政善治”的大道理。我们的目的，是要探索构成一个良好的政治秩序的机制，以及实现社会“善治”（good governance）的条件。

从理论上讲，一个秩序良好的社会，必须是一个合理划分“公共领域”（public sphere）和“私人领域”（private sphere）界限的社会。属于公共事务的，纳入公共管理的范畴，由公共权力（政府）部门采用法律的、行政的、政策的多重手段去解决。属于私人事务的，由私人自己打理。一个秩序良好的政治社会，必须正确处理国家（state）—社会（society）—个人（individuals）三者的关系：在什么情况下，需要诉诸国家权威；在什么情况下，需要实行社会自治；在什么情况下，又需要实现个人自由。

从实践上讲，需要我们界定国家权威的基础和来源、国家权威的结构和实现形式，需要安排政府内部结构以及外部（与政党、社团、企事业单位和个人）关系，需要确立社会自治的原则和社会行为的规范，需要确定个人自由权利的内容和保障自由权利的机制。

说到底，就是要解决自由—民主—平等—效率—权威的关系问题，并探索解决这些关系问题的可行制度和实现途径。“讲政治”，就是要从理论认识和政治实践两个方面，探讨一个“正义”的社会究竟如何构成，一个“正义”的社会究竟需要什么样的机制来保障。

设计一种聪明的制度让即使不“聪明”的人也不至于做大不聪明的事，和一心指望或坚信聪明的人办聪明的大事，这是两种不同的思路：前者寻求的是“好制度”，后者寻求的是“好皇帝”。好制度几百年不变，好皇帝几百年一个。如果我们以往“讲政治”时习惯于做后一种思考，那么，今天“讲政治”的时候就多试试前一种思考吧。

三、中国崛起靠什么

这些年，国际社会在大谈中国崛起（the rise of China）。中国如何“崛起”？中国应该以怎样的形象“崛起”？“崛起”的中国应该向世界贡献什么？这些问题需要中国政府和知识界深入思考，并向世界做出解答。

中国崛起靠什么？美国哈佛大学国际问题专家约瑟夫·S.奈（Joseph S.Nye）的研究值得关注。他在《硬权力与软权力》一书中分析了现代时期权力资源和权力结构变化的趋势。在他看来，从16世纪开始，先后有不同的大国凭借不同的权力资源在世界上崛起。

根据约瑟夫·S.奈的观点，20世纪美国依靠经济规模、科技领先、军事实力、自由国际机制等因素而成为世界大国。借助他的分析，我们很自然地会进一步追问：如果21世纪中国要崛起，靠什么？换句话说，如果要续写约瑟夫·S.奈的表格，在“时期”栏下填写“21世纪”，在“支配国”栏下填写“中国”，那么，在“主要权力资源”栏下我们能填写什么内容？

约瑟夫·S.奈指出，“传统而言，作战能力往往是检验大国的标尺。而现在，权力的定义不再强调昔日极其突出的军事力量和征服。技术、教育和经济增长因素在国际权力中的作用越来越重要，而地理、人口和原材料则变得越来越不重要了……国际政治性质的变化常常使无形的权力变得更加重要。国家凝聚力……国际制度正在被赋予新的意义。这些趋势预示着传统途径之外第二种、更有吸引力的权力运用方式。简单地说，软性的同化权力与硬性的指挥权力同样重要”。

约瑟夫·S.奈是从美国战略应对的视角出发来讨论问题的，而且，他的分析也主要是基于对历史变迁进行宏观考察和趋势把握所做出的判断，他的研究支持了在硬实力方面已经确立优势地位的美国利用“软性的同化权力”来维持大国地位的发展战略。对于正在发展的中国而言，“软硬兼施”“刚柔并举”或许才是恰当的结论。换句话说，中国要崛起，就要坚持“硬实力”与“软实力”并举的战略——在国际社会中，军事力量和经济文化力量协同发展；在国内建设方面，显性的经济建设与隐性的制度建设齐头并进。

四、制度建设很关键

研究西方社会发展的人经常把古罗马的辉煌视为西方大国崛起的典范。罗马是古代西方众多城邦之一，直至公元前3世纪后期，许多希腊人还把罗马人称为“野蛮人”，而罗马人则对历史悠久的希腊城邦顶礼膜拜。但就在公元前2世纪中叶后大约半个世纪的时间内，罗马城邦开始征服周边世界（包括希腊诸城邦），围绕地中海建立了横跨欧亚非大陆的帝国疆域。罗马从一个小小的城邦，变成了欧洲最大的帝国，统治了差不多欧洲当时所知的全部地方。这一现象引起了史学家们的浓厚兴趣，他们希望对罗马帝国的崛起做出合理解释。在诸多解读意见中，罗马史学家波利比乌斯（Polybius，约前208—前118）的解释与众不同，受到后人持续关注。

在一般人看来，罗马的崛起是军事征战的结果，因此，帝国的崛起自然应归功于那些伟大的军事领袖。但波利比乌斯的不同之处在于，他透过罗马军事上的成功，把帝国的崛起归因于优良的制度安排。波利比乌斯承袭了古希腊的流行看法，认为国家政体是一个循环的过程：从君主制退化到僭主制，然后又被贵族统治所代替；而后贵族统治又先后被寡头统治和民主政制所代替，接着再倒退回暴民政治；经过一段无政府状态后又回到原始君主制。波利比乌斯借助人类或动物世界的产生、成熟、衰落、死亡的过程，概括出自己的理论框架，他试图说明，罗马帝国在某种程度上摆脱了任何循环规律或生物学模式的必然性。

混合政体是理想的政体形式，这是亚里士多德以来较为流行的看法。波利比乌斯认为，罗马实现了君主制、贵族制和民主制的完美结合,正是这种结合避免了政治的循环。在他看来，罗马采用的是一种不同于任何希腊政体的混合式政体：罗马执政官类似于君主制因素，罗马元老院构成了贵族制因素，人民则代表着民主制因素。他特别强调，由于民主的因素，罗马这个城邦有一种非常强烈的共同体的感觉和爱国意识；由于有贵族的因素，罗马的统治导致稳定、智慧和美德；而由于君主的因素，罗马人又能够在关键时刻，在国家遇到危机或机遇的时候，迅速地做出决定。简而言之，罗马的混合体制——共和制，为罗马的持续发展提供了制度保障。

波利比乌斯的研究表明，一个国家的崛起，总是与一定程度的军事实力和军事路线分不开，但是，军事实力的成功只是表面现象，优良的制度安排才是大国崛起的标志和根本保障。

毫无疑问，波利比乌斯的观点得到了当代社会学科的积极回应。例如，发展经济学有一个基本假设，认为不发达经济发展的关键在于实现“经济起飞”，一旦实现“起飞”并走上良性发展的轨道，后面的事情就可以轻松一些，而良性发展的标志就是经济生活找到了新的动力机制。制度主义政治学也坚持认为，制度可以塑造一个人的行为，也可以形塑一个国家的发展模式。所有这些研究都表明，制度很关键，一旦制度安排好了，后面的发展就有了基础。对于中国来说，未来的制度调整和制度供给十分关键。如果调整得好，就可以为今后的发展打下良好的基础，使中国走上良性化的发展轨道。

早年，波利比乌斯将罗马帝国的兴起归因于共和制度的安排，今天，许多研究大国兴衰的学者也特别强调制度同化力——软权力的重要性。所有这些研究都表明，大国崛起必须从战略的高度来看待制度建设、制度调整和制度供给的意义。中国崛起需要大战略。这种大战略对外要求制定整体的大国外交战略，对内要求确立新的发展观。所谓新的发展观，就是要将国家制度建设任务纳入大国崛起的战略中予以考虑，将单纯的经济“赶超战略”转变为国家制度建设战略。

五、政治学提供的知识

讨论政治和政治研究，不能不提到亚里士多德，因为他是学科分类的创始人，也是政治学的创始人。他认为，所谓知识，就是关于“善”（Goodness）的学问。“善”可以分成多种：有个人之善、家庭和村落之善，还有集体（城邦或国家）之善。研究个人之善的学问是伦理学；研究家庭或村落之善的是经济学；而研究集体或国家之善的是政治学。

亚里士多德专门著有《政治学》，认为政治学是人类最高的学问，因为它研究的是国家之善的问题，即如何组织和安排人类社会生活的问题。根据他的观点，人是社会的动物。人的本性就是要过社会（群体）生活。那么，这就有一个问题：人类社会生活如何组织和安排才算不失为公平合理，即所谓“正义”？这就是政治学研究的根本问题。

概括而言，政治学涉及两个方面的知识：政治分析原理和政治操作原理。政治分析原理告诉我们政治生活分析的方法，掌握这种方法能使我们知道一个良好的政治秩序是如何构成的。政治操作原理涉及政治制度的设置与政治技术和技能方面的知识，它告诉我们一个良好的政治秩序应该如何建立和如何维持。

政治学为三种人提供帮助：

（1）政治从业人员。现代社会需要职业政治家。这样的政治家要具有现代的政治理念、开放的胸襟和不断接受新知的能力，有引导国家不断进步的使命感和抱负，有长远的发展战略和现实的实施策略，有承担责任的勇气和领导大众的智慧。这样的政治家需要了解政治分析的原理，更需要掌握政治操作的原理；他不仅需要明白什么是“政治正义”，而且还需要懂得如何实现“政治正义”。

（2）政治学从业人员。现代社会也需要专业的政治学家。这样的政治学家要能在新的时代条件下不断阐释和发展政治理念，推动关于政治的知识的进步，引导全社会深化政治认知，形成政治共识。

（3）普通公民。现代社会还需要培养理性成熟的公民。这样的公民要了解和认识自己所处的政治生活情景，理智地参与现实政治生活，不受偏激情绪的左右，不被偏狭意见所支配和蛊惑，面对强者不畏缩，面对弱者不欺凌。这样的公民要认识到法治的目标，懂得法治秩序不仅是他人维权的武器，也是自己伸张权益的保障。

概括而言，政治学涉及两方面的知识：政治分析原理和政治操作原理。前者告诉我们一个良好的政治秩序是如何构成的，后者告诉我们一个良好的政治秩序应该如何建立和维持。本书内容分为两大部分：第一部分介绍政治学的重要概念、方法和理论，包括政治学的学科知识体系，政治学研究的基本概念和范畴、历史与现状、途径与方法等内容；第二部分介绍政治研究的多种视角，包括政治价值体系分析、权力分析、合法性分析、结构分析、制度分析、文化分析、行为分析、决策分析、国际分析、发展分析等内容。2004年初版，2013年二版，此次修订出三版，适当增加中国政治学研究的最新成果，力求体现新时代中国特色社会主义的内容。

燕继荣
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燕继荣，北京大学政府管理学院教授、院长，北京大学公共治理研究所所长，“长江学者”特聘教授。兼任中国政治学会副会长、中国行政管理学会副会长、全国公共管理专业学位研究生（MPA）教育指导委员会副主任委员、中国人民政协理论研究会常务理事、重点研究基地北京大学国家治理研究院研究员、北京市政治学行政学学会副会长等。长期从事政治学与公共管理方面的教学、科研，研究领域包括政治学理论、国家治理和政府管理等。曾获评“北京高等学校优秀专业课（公共课）主讲教师”、北京大学“十佳教师”。出版《现代政治分析原理》《西方政治学名著导读》《发展政治学》等。

序  言  政治思考与思考政治
一、政治生活引发的思考
二、讲政治：讲什么和怎么讲
三、中国崛起靠什么
四、制度建设很关键
五、政治学提供的知识
第一讲  政治学的基本问题
一、政治的定义
二、为什么要研究政治？
三、政治学的基本问题
四、政治学的知识体系
第二讲  政治研究的历史与现状
一、政治研究在中国
二、西方政治研究的发展历程
三、政治研究的理论成果
第三讲  政治研究的概念和范畴
一、概念的滥用
二、政治概念的性质和类型
三、政治学的概念体系
四、几组易混淆的常见概念辨析
第四讲  政治研究的途径与方法
一、政治学研究途径和方法的历史变迁
二、政治学研究途径
三、政治学研究方法
四、政治学在多大程度上成为科学？
第五讲  政治生活的价值取向
一、政治价值体系的构成
二、政治价值体系诸要素分析
三、价值偏好与现实政治生活
第六讲  政治理论和政治意识形态
一、意识形态的含义和性质
二、政治意识形态的分布
三、主要政治意识形态
第七讲  政治权力及其限制
一、权力的含义和特性
二、政治权力的来源和基础
三、政治权力的实现方式
四、政治权力分配的理论和原则
五、限制权力的理论与实践
第八讲  政治合法性及其危机
一、政治合法性的意义
二、政治合法性的基础
三、政治合法性危机和政治革命
四、实现政治合法性的途径
第九讲  政治结构与功能
一、政治体系及其结构
二、国家及其形式
三、政府及其构成
四、政党及其功能
五、社团组织及其意义
第十讲  政治制度及其评价
一、政治制度及制度分析
二、主要政治制度分析
三、制度评价的尺度
第十一讲  政治行为的类型及方式
一、政治行为及其分析方法
二、政治行为实施的途径和方式
三、政治行为的现代性转化
第十二讲  政治决策的制定与评估
一、决策、政策和政治决策分析
二、决策过程分析理论
三、决策形成理论
四、决策评估理论
第十三讲  政治文化与政治社会化
一、文化与政治文化
二、政治文化研究的一般方法
三、政治社会化：政治文化的学习和传播
四、政治文化分析：传统政治与现代政治比较
第十四讲  世界秩序与全球化
一、理解政治的国际视角
二、战后世界秩序的变化
三、全球化的动力和影响
第十五讲  政治发展：民主化与制度化
一、政治发展概念辨析
二、发展研究与政治发展理论
三、政治变迁与政治稳定
四、民主化与政治发展
五、制度化与政治发展

第三版后记

概括而言，政治学涉及两方面的知识：政治分析原理和政治操作原理。前者告诉我们一个良好的政治秩序是如何构成的，后者告诉我们一个良好的政治秩序应该如何建立和维持。本书内容分为两大部分：第一部分介绍政治学的重要概念、方法和理论，包括政治学的学科知识体系，政治学研究的基本概念和范畴、历史与现状、途径与方法等内容；第二部分介绍政治研究的多种视角，包括政治价值体系分析、权力分析、合法性分析、结构分析、制度分析、文化分析、行为分析、决策分析、国际分析、发展分析等内容。2004年初版，2013年二版，此次修订出三版，适当增加中国政治学研究的最新成果，力求体现新时代中国特色社会主义的内容。

燕继荣
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燕继荣，北京大学政府管理学院教授、院长，北京大学公共治理研究所所长，“长江学者”特聘教授。兼任中国政治学会副会长、中国行政管理学会副会长、全国公共管理专业学位研究生（MPA）教育指导委员会副主任委员、中国人民政协理论研究会常务理事、重点研究基地北京大学国家治理研究院研究员、北京市政治学行政学学会副会长等。长期从事政治学与公共管理方面的教学、科研，研究领域包括政治学理论、国家治理和政府管理等。曾获评“北京高等学校优秀专业课（公共课）主讲教师”、北京大学“十佳教师”。出版《现代