数据要素化治理

　　　近年来，数字经济成为全球主要国家和地区竞相布局的重点领域和经济增 长的新动能。数据作为数字经济时代的重要生产力和关键生产要素，其开发及 应用能力已成为重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的核心力量。
　　　数据要素具有非稀缺、非排他、非竞争、非耗竭等特征，使得数据要素化 及其治理过程显著复杂于传统生产要素， 成为国际社会共同关注的焦点和难题。 我国高度重视数据要素的开发应用， 2022 年年末， 中共中央国务院出台《关于  构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，率先提出数据要素参与分 配的重大理论创新，系统性布局数据基础制度体系的“四梁八柱”。随着我国  数据要素市场化配置改革的加速推进，地方政府、产业界、学术界围绕破解数 据产权、流通、定价、分配、信任、监管、安全等一系列难题陆续开展多层次、 多方向的先行先试。构建适应我国国情的数据要素化工程路径，推动地方和行 业深挖数据要素价值， 是突破我国数字经济“大而不强、快而不优”发展瓶颈、 保持国际竞争优势的必然和亟须选择。
　　　2020 年以来， 陆志鹏先生领衔中国电子联合清华大学公共管理学院、法学 院、经济管理学院、社会科学学院、电子工程系、软件学院等不同领域学者及 相关企业专家积极开展数据要素的理论研究与方案设计，并进行多学科集中攻 关。我与方滨兴院士一道作为专家组组长，参与了数据要素化治理工程研究成 果的研讨和评审。该工程方案针对城市和行业数据要素治理过程中的难点与痛 点，率先提出制度、技术、市场相融合的“三位一体”解决方案，并在多个试 点城市和行业进行落地实践。经过短短两年多的时间，完成了“理论体系—工 程方案—实践验证”的体系性验证，这是目前数据要素化治理领域的重要指导 性成果与实践，对于我国数据要素市场化配置综合改革具有重要意义。
　　　我非常高兴地看到中国电子和清华大学联合研究团队将三年以来沉淀的理 论成果和实践总结编撰成书。本书内容涵盖数据要素化治理的理论研究、原理 阐述及路径设计。理论研究部分，围绕数据的概念与价值、数据治理的演进与模式、数据要素的内涵与属性、数据要素化治理的理念与思路等进行综合性论 述；原理阐述部分，提出数据元件“中间态”作为数据安全与数据要素化的核 心支点，构建基于“数据元件”的市场模型、安全模型及数据要素化治理系统 模型；路径设计部分， 面向地方和行业实践， 详述数据要素化治理的制度体系、 技术体系及市场体系，并选取工程实践案例进行剖析，将兼具严谨性与具象化 的丰富翔实内容呈现给读者。
　　　作者陆志鹏先生是电子工程专业本科和硕士科班出身，之后又攻读了管理 科学的博士学位，先后在高校、政府、企业任职，尤其是担任地方党政主要领 导和企业主要职务期间，在要素市场化配置和数字化发展领域形成了深厚的理 论认识和丰富的实践智慧，其学术造诣和文字功底在本书中体现得淋漓尽致。
　　　本书具有很高的科学价值，也具有极强的实践借鉴意义，可供数据要素化 治理领域的各方参与者作为参考。相信本书能为我国数据要素市场化配置改革 带来有效的落地路径指引，为我国数据要素化人才培养、市场培育、技术创新 和产业发展做出积极贡献。
是以为序。
梅宏
　　　　北京大学教授 2023 年 12 月于北京

　　　当前，世界百年未有之大变局正在加速演进，以数字化、网络化、智能化 为突出特征的新一轮科技革命和产业变革突飞猛进， 数据已成为赋能数字经济、 数字政府、数字社会建设的核心要素。数字经济在很大程度上是对原有经济形 态的解构和重组， 在这个过程中数据作为关键因素始终在场， 参与了消费模式、 生产组织方式、产业链链接模式的重构与创新，将驱动数字经济创新发展。数 字时代赋予政府新的使命和任务，也对数字政府建设提出了更高要求。数据要 素治理有利于帮助各级政府建立包含制度体系、技术体系和市场体系在内的数 据治理体系，更好地赋能数字政府建设。同时，随着互联网的广泛应用，人民 群众对数字健康、数字出行、数字教育、数字娱乐等数字公共服务有了更高的  期望， 只有通过数据治理才能提高公共服务和社会治理的效率， 使之更加智能、 更加便捷、更加优质。
　　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、谋篇布局，  围绕加快数字化发展、建设数字中国作出了一系列部署。数据要素及其治理问  题作为数字中国建设的关键一环，是数字时代经济和社会治理的基础性问题。  2022 年 12 月，中共中央、国务院印发的《中共中央国务院关于构建数据基础 制度更好发挥数据要素作用的意见》，不仅明确了数据要素市场制度建设的基 本框架、前进方向和工作重点， 还清晰地指出数据治理工作中存在着产权不明、 流通不畅、收益不清、治理不到位等一系列亟待破解的关键问题。这些问题引  起了学术界的广泛关注，数据要素的确权定价、流通中的穿透式安全保障等关 键技术逐渐成为研究的热点和焦点。传统的隐私计算、区块链、博弈论、零知  识证明将为构建数据要素流通及治理关键技术体系发挥重要作用，并具有很大 的创新空间。
　　　本书聚焦现阶段数据治理中的关键问题，从厘清相关概念入手，提出数据  要素化治理的理念和思路，围绕“数据元件”这一关键中间态，设计形成数据 要素流通模型、安全模型和系统模型， 构建并完善数据要素化治理的制度体系、技术体系和市场体系，分享工程实践路径，探索破解数据治理工作中“发展” 与“安全”的矛盾，为下一步数据基础制度的构建、数据要素价值的释放提供  了极具价值的思路和方案。
　　　本书的编写团队以“清华大学 - 中国电子信息产业集团有限公司数据治理 工程联合研究院”为主体。本书是三年来清华大学和中国电子聚焦数据治理领 域联合攻关、产学研深度融合的代表性成果。清华大学具有强大的科研能力、
社会影响力以及人才培养优势，把握住数字化转型的重要变革契机、推动数据   技术进步、促进管理制度完善是清华大学教学科研人员的责任担当。中国电子   是我国电子信息产业的排头兵，近年来围绕国家网络信息安全战略、数字中国   建设进行了一系列的创新发展和产业布局，并于 2023 年成立中电数据产业有   限公司，加快了数据安全与数据要素化关键技术成果转化，并实现了工程规模   化推广。“清华大学 - 中国电子信息产业集团有限公司数据治理工程联合研究院” 自 2021 年成立以来， 聚焦数据治理领域， 整合了清华大学公共管理、经济管理、  社会科学、法学、电子工程、软件等相关院系研究力量和中国电子产业优势，
共同开展基础理论、制度体系及关键技术的研究，注重理论研究与实践应用相 结合，努力为构建数据基础制度、落实数字中国战略、推进国家治理体系和治 理能力现代化建设贡献思想与智慧。
　　　数据要素化治理是一个世界性的新问题，世界各国都在加快推进对此问题 的探索，中国作为数字经济大国、数据治理大国，拥有丰富的数据应用场景和  迫切的数据治理需求。本书为学术界研究数据要素理论提供新的视角，为产业 界开展数据治理提供新的方案，为政府深化要素市场化配置改革、构建数据基 础制度提供有益参考。希望以这部著作的出版为契机，鼓励更多专家、学者参 与到数字经济和数据要素的研究中来， 共同推动数据要素化治理迈上新的台阶， 为建设数字中国做出更大贡献， 也为全球数据治理提供高水平的“中国方案”。
陆建华
　　　　清华大学教授 2023 年 12 月于北京

　　　近年来，大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术的规模化应用推动 了数字经济的快速发展， 全球数据呈现爆发增长、海量聚集的特点， 对国家管理、 经济发展、社会治理、人民生活产生了深远影响。
　　　2022 年 12 月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥 数据要素作用的意见》，这是我国从生产要素高度系统部署数据要素价值 释放的国家级专项政策文件，确立了数据基础制度体系的“四梁八柱”，在数 据要素发展进程中具有重大意义。随着中央一系列政策措施相继出台，数据要 素战略地位进一步凸显。数据成为生产要素，是数字经济发展的客观规律和内 在要求。不断推进数据要素化，加快培育数据要素市场，是新时期党和国家发 展的重大理论与实践问题。
　　　自 2020 年以来， 中国电子信息产业集团有限公司（以下简称“中国电子”） 与清华大学七个学院开展跨学科合作研究，共同开启了数据安全与数据要素化  治理的路径探索， 以系统工程理念为指引， 理论创新为根本， 实践探索为牵引， 将理论设计转化为切实帮助政府进行数据要素市场化配置改革的具体工程，使  数据基础制度的要求通过软硬件系统在数据归集、加工、交易的过程中得以落  实， 有效破解了数据安全与数据流通无法兼顾的“战略困境”。2022 年中国电  子与中国经济体制改革研究会、中国经济改革研究基金会联合组建了数据要素  市场化配置综合改革研究院，进一步研究完善制度体系和工程方案，推动在全  国多个地方先行先试。现在看，各方面工作效果很好、影响很大，进展之快、  成效之实令人赞叹！
　　　继去年出版的《数据要素论》之后，  《数据要素化治理：理论方法与工程实 践》是对前期成果总结提炼形成的又一力作。首先，本书把厘清概念作为开展 研究的前提。在对数据、数据要素相关概念及其演进过程进行系统梳理的基础 上，首次对“数据要素”“数据要素化”等重要概念进行了明确定义，并基于 传统生产要素市场化配置规律， 提出培育和发展数据要素三类市场的基本思路。其次，在基本原理方面，首创提出“数据元件”，定义为连接数据供需两端的 “中间态”和数据要素交易流通的标的物。在此基础上，构建了基于“数据元 件”的数据要素流通模型、数据要素化安全模型以及数据要素化治理系统模型。 结合前期工程实践过程中积累的宝贵经验，本书详细阐述了制度体系、技术体 系和市场体系“三位一体”的工程化解决方案，并通过实践案例剖析，验证了  数据要素化治理模型以及三大体系的可行性、有效性和可复制性。
　　　当前，我国数据要素发展正处于活跃探索期，各地、各部门、各市场主体 都在积极探索自身在数据要素发展中的角色和作用。《数据要素化治理：理论 方法与工程实践》的出版可谓意义重大，为解决当前的诸多难题提供了路径， 可为各类主体在数据要素化治理、市场化培育过程中找准定位、找对方法、摸 清路径提供系统的理论思路和操作指引。
　　　我相信，本书将在数据要素领域引发广泛讨论和思想碰撞，激发大家对数 据要素化治理路径的更深层次的思考与实践，合力推动数据要素经济社会价值 的充分释放。
是为序。
彭森
中国经济体制改革研究会会长 2023 年 12 月于北京

本书以数据要素化治理的理论方法与工程实践为主线，内容按照概念篇、原理篇和工程篇依次展开。概念篇在对数据、数据要素相关概念及其演进过程进行系统梳理的基础上，首次对“数据要素”“数据要素化”进行了明确定义，并基于传统生产要素市场化配置规律，提出数据要素化治理的基本思路。在原理篇，定义了数据元件作为连接数据供需两端的“中间态”和数据要素交易流通的标的物，进而构建基于数据元件的数据要素流通模型、数据要素化安全模型以及数据要素化治理系统模型。在工程篇，详细阐述了制度体系、技术体系和市场体系“三位一体”的解决方案，并进行实践案例剖析，验证数据要素化治理模型及三大体系的可行性、有效性及可复制性。

陆志鹏
中国电子信息产业集团有限公司党组成员、副总经理，中电数据产业有限公司党委书记、董事长。长期致力于数字经济、数据安全、数据要素、数据资产化等方面的研究与探索，著有《数据要素论》等著作以及《数据要素市场化实现路径的思考》等10余篇论文;获得15项发明专利，主导编制4项团体标准及10余项产品标准，提出数据确权、流通交易、收益分配、安全治理等方面的数据安全与数据要素化工程方案。首创的基于数据元件的数据要素加工交易及数据金库工程系统，已在多个城市和行业开展试点，取得了较好的社会经济效益。

导论 / 1
概  念  篇
第1章 数据与数据要素化 / 8
1.1 数据的概念与属性 / 8
1.1.1 数据的概念 / 8
1.1.2 数据的信息载体属性 / 10
1.1.3 数据的价值属性 / 12
1.2 数据要素的概念与特征 / 15
1.2.1 数据要素的概念 / 15
1.2.2 数据要素的内涵 / 17
1.2.3 数据要素的特征 / 21
1.3 数据要素化及其规律 / 23
1.3.1 生产要素市场化的规律 / 24
1.3.2 数据要素化现状及内涵 / 26
第2章 数据要素化治理 / 31
2.1 数据治理及其演进过程 / 31
2.1.1 数据治理的内涵 / 31
2.1.2 数据治理的演进和趋势 / 33
2.2 数据要素化治理的问题与矛盾 / 34
2.2.1 数据资源化利用的相关实践 / 35
2.2.2 数据要素化治理的主要问题和突出矛盾 / 37
2.3 数据要素化治理内涵 / 39
2.3.1 数据要素化的工程技术实现 / 39
2.3.2 市场主体之间的权益协调 / 40
2.3.3 共治共享制度体系的构建 / 42
2.4 数据要素化治理工程的理念与思路 / 43
2.4.1 基本理念 / 43
2.4.2 总体思路 / 45
原  理  篇
第3章 数据元件 / 50
3.1 数据元件的定义和内涵 / 50
3.1.1 数据元件的定义和模型 / 50
3.1.2 数据元件的内涵 / 52
3.2 数据元件的类型和属性 / 59
3.2.1 数据元件的类型 / 59
3.2.2 数据元件的属性 / 60
3.3 数据元件的开发和应用 / 64
3.3.1 数据元件的生成原理 / 64
3.3.2 数据元件的应用原理 / 68
第4章 数据要素流通模型 / 72
4.1 数据要素产权体系 / 72
4.1.1 产权理论 / 72
4.1.2 数据确权的挑战 / 73
4.1.3 数据要素的确权思路 / 75
4.2 数据要素市场化流通体系 / 76
4.2.1 市场化流通的意义 / 76
4.2.2 市场化流通的现状 / 78
4.2.3 数据市场化流通的挑战 / 82
4.2.4 数据要素流通市场构建思路 / 83
4.3 数据要素收益分配制度 / 84
4.3.1 分配理论 / 84
4.3.2 数据交易定价 / 85
4.3.3 数据要素收益分配思路 / 88
4.4 基于数据元件的数据要素流通模型 / 89
4.4.1 基于数据元件的数据要素权利划分 / 89
4.4.2 基于数据元件的数据要素市场分类 / 90
4.4.3 基于数据元件的数据要素收益分配 / 91
第5章 数据要素化安全模型 / 93
5.1 数据要素化安全 / 93
5.1.1 安全定义 / 93
5.1.2 安全目标 / 95
5.1.3 安全风险识别 / 96
5.2 数据要素化安全风险应对 / 96
5.2.1 组织管理安全风险应对 / 97
5.2.2 处理活动安全风险应对 / 101
5.2.3 设施环境安全风险应对 / 104
5.3 基于数据元件的要素化安全模型 / 106
5.3.1 要素化安全总体模型 / 107
5.3.2 安全输入输出模型 / 108
5.3.3 安全存储模型 / 109
5.3.4 安全加工模型 / 111
5.3.5 安全流通模型 / 113
第6章 数据要素化治理系统模型 / 115
6.1 数据要素化治理原则 / 115
6.1.1 体系性安全 / 115
6.1.2 规模化开发 / 116
6.1.3 产品化流通 / 116
6.1.4 平台化运营 / 117
6.2 数据要素化治理模型框架 / 117
6.2.1 数据要素化治理框架与实现机理 / 117
6.2.2 数据要素化治理体系中的交互关系 / 119
6.3 数据要素化治理的三大体系 / 121
6.3.1 制度体系 / 121
6.3.2 技术体系 / 122
6.3.3 市场体系 / 123
6.4 数据要素化治理机制设计与实现 / 125
6.4.1 流通机制设计与实现 / 125
6.4.2 安全机制设计与实现 / 126
工  程  篇
第7章 数据要素化治理的制度体系 / 130
7.1 制度体系架构 / 130
7.2 政策法规 / 133
7.2.1 国家基础性法规 / 133
7.2.2 行业和地方立法 / 135
7.2.3 保障性政策法规 / 138
7.3 组织体系 / 140
7.3.1 治理主体 / 142
7.3.2 市场主体 / 144
7.3.3 支撑主体 / 147
7.3.4 数据主体 / 149
7.4 管理制度 / 149
7.4.1 主体管理制度 / 150
7.4.2 数据资源制度 / 151
7.4.3 市场规则制度 / 153
7.4.4 基础设施制度 / 154
第8章 数据要素化治理的技术体系 / 156
8.1 技术体系架构 / 156
8.1.1 设计目标 / 156
8.1.2 技术架构 / 158
8.2 数据要素加工生产技术体系 / 160
8.2.1 作用与价值 / 160
8.2.2 体系构成 / 161
8.2.3 数据要素操作系统 / 163
8.2.4 数据元件生产流水线 / 167
8.3 数据要素流通交付技术体系 / 175
8.3.1 作用与价值 / 175
8.3.2 体系构成 / 177
8.3.3 数据金库网 / 178
8.3.4 数据要素网 / 180
8.4 数据要素安全合规技术体系 / 182
8.4.1 作用与价值 / 182
8.4.2 体系构成 / 183
8.4.3 以数据金库为基础设施的安全存储技术 / 184
8.4.4 以数据元件为核心的安全流通技术 / 189
8.4.5 数据要素分类分级的安全管控技术 / 191
8.4.6 数据要素化业务全流程合规管控技术 / 196
第9章 数据要素化治理的市场体系 / 199
9.1 市场体系架构 / 199
9.1.1 发展基础 / 200
9.1.2 设计目标与架构 / 202
9.2 三类数据市场 / 203
9.2.1 数据资源市场 / 203
9.2.2 数据元件市场 / 205
9.2.3 数据产品市场 / 206
9.3 数据确权授权机制 / 207
9.3.1 公共数据确权授权 / 207
9.3.2 企业数据确权授权 / 208
9.3.3 个人数据确权授权 / 208
9.4 数据场景域开发 / 209
第10章 数据要素化治理的工程实践 / 214
10.1 案例概况 / 214
10.2 工程理论模型可行性验证 / 215
10.2.1 制度体系 / 215
10.2.2 技术体系 / 218
10.2.3 市场体系 / 220
10.3 工程实践的有效性分析 / 220
10.3.1 制度改革成效 / 220
10.3.2 技术升级成效 / 222
10.3.3 市场培育成效 / 223
10.4 工程复制推广价值分析 / 225
10.4.1 “三位一体”的工程化路径 / 226
10.4.2 政企协作的项目组织方式 / 226
10.4.3 项目实施的工作方法 / 226
10.4.4 工程技术路线 / 227
展望 数据要素化治理工程展望 / 228
后记 / 231
参考文献 / 233

本书以数据要素化治理的理论方法与工程实践为主线，内容按照概念篇、原理篇和工程篇依次展开。概念篇在对数据、数据要素相关概念及其演进过程进行系统梳理的基础上，首次对“数据要素”“数据要素化”进行了明确定义，并基于传统生产要素市场化配置规律，提出数据要素化治理的基本思路。在原理篇，定义了数据元件作为连接数据供需两端的“中间态”和数据要素交易流通的标的物，进而构建基于数据元件的数据要素流通模型、数据要素化安全模型以及数据要素化治理系统模型。在工程篇，详细阐述了制度体系、技术体系和市场体系“三位一体”的解决方案，并进行实践案例剖析，验证数据要素化治理模型及三大体系的可行性、有效性及可复制性。

陆志鹏
中国电子信息产业集团有限公司党组成员、副总经理，中电数据产业有限公司党