人大信访多棱镜

弁 言
习近平总书记在党的二十大报告中指出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强改进人民信访制度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。这是站在党和国家全局高度，为新时代信访工作指明了方向，提供了根本遵循，也明确了信访工作者的使命担 当。
一
信访作为党和政府一项重要的群众工作，几十年来在密切党和政府与人民群众关系方面功不可没。
党和政府历来高度重视信访制度。新中国成立后，为保护公民合法权益，实现对公民权利的救济，维护社会稳定，政务院在1951 年6 月7日颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，对信访工作加以规范。该《决定》实施后的几十年里，信访工作解决了不少人民群众的实际困难。
随着经济社会的发展，为适应信访工作的变化，满足现实的制度需求，1995 年国务院制定《信访条例》，为信访制度提供了法律依据，该条例明确了信访的定位，对信访程序作了较完整的规定。由于有法可依，信访工作效率有了很大提高。当年，经济体制改革的重点已经从农村转向城市，改革涉及利益调整，城市里经济关系、社会关系复杂，利益调整的难度远胜农村改革。一项改革措施出台，在解决既有问题的同时，也可能带来新的问题，引发新的矛盾，表现之一是信访量出现较高增长。通过立法以提高信访工作效率，就是为了应对社会的这种变化。
改革开放以来，经济社会快速发展，为了适应人民群众法治理念日益提高的现状，为了应对社会矛盾多发高发的态势，为了加快推进建设法治政府的进程，2005 年1 月国务院发布《信访条例》的修订版。与1995 年的条例相比，在信访的受理程序、答复程序、处理程序、复查程序、复核程序以及督办程序等方面，都有了更加明确的规范。随着《信访条例》的深入实施，访排名制度，以促使各地各级党政机关负责人高度重视信访工作，落实信访工作责任制。许多领导干部阅批重要来信、参与“大接访”，解决了一些久拖不决的“老大难”问题。
党和政府在信访工作上一贯坚持“问题导向”的原则。党的十八大提出全面依法治国，之后采取了一系列措施，加快法治政府建设，提高公正司法水平，弘扬社会主义核心价值观，增强基层治理能力，使信访矛盾有所缓解。2022 年2 月25 日中共中央、国务院发布新修订的《信访工作条例》，条例要求“党政同责、一岗双责，属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”，明确中央信访工作联席会议的职责，进一步落实信访工作责任。信访工作法治化水平逐步提高，使信访形势趋于平稳。
客观分析，导致信访量增高的因素很多。首先，经济发展模式的转换、大规模城市建设等引发的利益调整，对信访量的增加产生影响。以上海为例。20 世纪90 年代至21 世纪第一个十年，上海关于动拆迁的信访占了信访量的很大比例。1992 年邓小平南方谈话之后，上海城市更新改造的步伐加快，数千万平方米棚户简屋和二级以下旧里拆除，居民生活条件得到极大改善，城市面貌做到了“一年一个样，三年大变样”。大规模的城市更新改造，给社会带来了深刻变化，虽然市民的居住条件普遍得到大幅改善，但大家对公平的要求日益提高，在利益调整中，操作稍有不慎就会引发矛盾。这样的矛盾不只发生在动拆迁一个领域，在产
业结构调整、金融资本运作、社会保障调整、生态环境治理等几乎所有领域，都会因涉及利益调整而产生社会矛盾。改革的措施哪怕让大家都受益，没有人利益受损，也可能引发矛盾，因为所有人未必得益相同，正如毛泽东同志在《矛盾论》中指出：“差异就是矛盾。”如此看来，全面深化改革的过程，一定程度上也是诸多社会矛盾相伴的过程，信访量仍可能较高。
其次，政府部门与涉事当事人的作为，甚至公众舆论，都可能推高信访量。例如，政府部门忽视人民群众切身利益；治理能力和治理水平低下；官员腐败；社会成员对自己应承担的责任和风险缺乏认知，凡事都要政府负责；当事人被社会舆论带偏，提出不适当的诉求等，都会引发信访和上访。如果有关部门互相推诿，矛盾始终得不到解决，还会引发重复上访和越级上访。当然，当事人进入偏执状态也会持续信访和上访。
再次，经济社会发展中出现的一些新情况，也会推高信访量。例如，严峻的外部环境，致使经济下行压力增大，社会矛盾增多，社会成员寻求政府支持和帮助的信访量会增加。四十多年改革开放的历史显示，社会治理的好坏与经济发展状况呈正相关。经济状况不理想，不少社会矛盾会浮现，用于解决社会矛盾的能力也会减弱。经济下行会给信访工作带来新的变数，前几年持续走低的信访量可能出现反弹。
“春江水暖鸭先知”，信访部门作为“社情气象站”，往往最先接触和了解社会动态。在当前形势下，信访部门应当依据《信访工作条例》，发扬长期以来形成的优良传统，高度关注群众诉求表达、利益协调、权益保障，对一些可能积聚或发酵的矛盾作出预判。信访部门还要把信访作为化解社会矛盾的溢洪道，并始终保持畅通状态，让社会怨气、戾气得以及时消减，维护社会和谐稳定。
二
信访制度和信访工作应当与时俱进，根据社会出现的变化，不断加以改进与完善。长久以来，广大信访部门工作人员兢兢业业，以将心比心、换位思考的态度，不厌其烦、耐心细致地接待和倾听信访人的诉求，认真处理信访人的信件，较好地实现了信访制度初衷。中国能
够创下两大奇迹，即保持经济持续发展和社会长期稳定，各级信访部门功不可没。
近年来，上海的信访部门在学习“枫桥经验”基础上，通过在实践中创新，打造出“三大品牌”：一是形成了家门口信访服务体系，群众在身边就可以提交相关诉求；二是建立了便捷的群众反映诉求的12345 热线，这条热线自2012 年10 月开通，帮助解决了无数问题，至2023 年日接话量达7 万个，有很高的信誉；三是建立了人民建议征集制度，这项制度将习近平总书记要求的“人民城市人民建，人民城市为人民”落到了实处。来自民间的建议着眼于人民群众切身利益，以及城市的发展和治理，因此人民建议采纳率很高，现在已达98%，各级领导也高度重视，批示率达96%—97%，城市治理“人人有责、人人尽责、人人参与、人人尽力、人人享有”的氛围日渐浓郁。
倾听人民群众心声，维护他们的合法权益，化解社会矛盾，是信访工作永恒的主题。在建设中国式现代化的新时代，面对百年未遇之大变局，可能要经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。基于对形势的这个判断，应该认识到，在今后很长一个历史时期，信访工作都不是可有可无、无足轻重的。信访部门应当提高政治站位，进一步认清信访工作面临的形式和任务，增强信访工作的自觉性和主动性，不能简单地将信访诉求转交出去了事，而应积极地推动问题解决，使信访工作更具质量。一些历史积存的棘手难题之所以能得到妥善解决，与信访部门积极推动密不可分。虽然信访部门不能突破《信访工作条例》的规定，去直接解决求决的诉求，但是，在确保政府与人民群众之间保持良好的沟通方面，在推动化解社会矛盾方面，工作是做不完的，工作质量的提高也是永无止境的，可谓“没有最好，只有更好”。
三
信访制度是一项具有中国特色的法律制度。有人为了让信访部门具有直接解决信访诉求的权力，曾经提出，可以引进国外的行政监察专员制度，让行政监察专员这样的角色直接参与矛盾的解决，以提高信访工作的效率。细分析，不难发现，行政监察专员制度得以产生和存活的社会条件与我国截然不同，引进这项制度并不能缓解我国面临的信访矛盾，正如同“南橘北枳”一 般。
行政监察专员制度发源于19 世纪的瑞典，是保护公民权利、实现公民权利救济的一种非司法化的手段，被称作“第四权力机构”。后来，与瑞典相邻的北欧国家陆续引入这项制度，再后来又传入西欧，现在，欧洲以外的一些国家和地区也有运用。我曾经与挪威的行政监察专员进行过交流，他化解过一些社会矛盾。但挪威与我国国情不同，我国正处于经济社会急剧转型期，经济增长很快，社会矛盾易发高发，信访工作面临的情况与那些设有行政监察专员的国家情况迥异，无论是机构设置还是机构功能，以及面对的求解诉求量，两者间都存在巨大差异，这些差异决定了引进行政监察制度的不可行性。在制度层面应当立足本土实践，进一步加以完善信访制度，使其能量充分释放。但是，行政监察专员倾听当事人诉求
等做法，还是值得学习和借鉴的。
为了完善中国特色信访制度，各级党政机关根据党的二十大的要求，将信访工作融入国家和社会治理之中，助力搭建基层治理平台，形成基层治理体系。放眼全国，上海有“三大品牌”，多个省市也都各具特色，有的地方“居（村）民议事会”的形式已经普及，有的地方“人大代表联络站”发挥的作用日益增大，越来越多的信访诉求在基层得到解决。同时，也有越来越多来自民间的意见建议，通过信访渠道被吸收到法律法规和政策中。
四
人大信访部门加强涉法涉诉信访事项研究，为人大常委会立法监督服务，这是由人大职责决定的。在人民代表大会制度下，人民代表大会是最高国家权力机关，政府、法院、检察院、监察委由人大产生、向人大负责、接受人大监督。人大接受涉法涉诉的信访是其职责所在。从党的十一届三中全会至今，我国的法治建设已经持续四十多年，取得了举世公认的伟大成就，法治建设的基本要求已经由“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”转变为“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”。这意味着，结束了“无法可依”的局面之后，对严格执法、公正司法的要求凸显出来。持续多年的司法体制改革，以及政法系统的整风和反腐败，均取得了不小成绩，司法机关的工作普遍有了较大进步。但是，我们必须清醒地看到，与习近平总书记要求的“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”仍有不小的差距，涉案当事人服判息讼、案结事了的比例仍需进一步提高。
人大信访部门有责任慎重处理各种求决诉求。司法是公平正义的最后一道防线，但是，实现公正司法并不容易，原因是多方面的。有的是因为法律法规滞后，导致面临合理性与合法性的冲突时，司法人员难以准确判断；有的是因为司法人员对新型社会关系特别是经济关系缺乏相应知识，缺乏足够的判断是非曲直的水平和能力；有的是因为存在腐败，司法人员枉法裁判。因此，人大信访部门要通过分析和判断，帮助人大常委会提高对司法机关进行监督的有效性，进而帮助司法队伍质量提高，促进办案水平提高。
信访部门要增强创新的动力，以保持信访制度的生命力。上海市人大常委会信访办是尽力这样做的，他们曾经克服种种困难，加强督办，搭建平台，多元解纷，推动化解了一批信访矛盾。之所以能够这样做，最主要的是他们把信访视作送上门来的群众工作。他们说，对人民群众有感情，信访工作就会有热情。他们按照有利工作、方便信访人的原则，还推动解决了不少“老大难”问题，化解了很多棘手的矛盾。在履行传统职责的同时，他们主动拓展工作领域，汇集了一批人民建议，并促其转化为具体政策。
上海市人大常委会信访办组织市区两级人大信访办的工作人员，花了几年的功夫，编写了这本《人大信访多棱镜》。编写此书，是贯彻落实习近平法治思想的一次具体行动，有助于提升大家对信访工作意义的认识，也是对信访工作人员形象的立体呈现。书中，实践篇的第一部分收录了市人大信访部门立足溯源治理，从制度层面加以剖析，从而推动矛盾化解的9 个案例。第二部分汇集了区人大信访部门办理的14 个案例。这两部分都是人大信访部门持续跟踪、推动相关国家机关积极作为的典型案例。
上海市人大信访部门处理信访件时，并不止步于就事论事处理个案，而是注重从体系上规范化地加以解决问题，力求做到一件个案的解决，带出一批类案的解决，因此，他们的工作极具价值。他们推动市高级人民法院针对非法集资犯罪案件出台工作指引和会议纪要，统一了全市法院涉众型金融案件的立案、审判、执行的标准和尺度，2019 年至2021年间全市3677 件非法集资类案件都据此执行，产生诉源治理、类案治理的效果。
在本书的体会篇中，参与人大信访工作的人大代表和检察官所书的体会分别有9 篇和10 篇。检察官参与人大信访工作，是上海人大信访工作部门加强类案处理和诉源治理的探索。从实际效果看，检察官的作用是积极的，效果是明显的。在本书的思考篇中，作者们对如何充分发挥在信访工作中的作用，畅谈了各自的看法，所提的建议对改进信访工作具有参考价值。
读者从本书的字里行间，能感受到上海市人大常委会信访办工作人员不忘初心，牢记使命，忠实履行人大监督职责的精气神，我想，他们应该称得上是一拨想干事、能干事，并能干成事的实干家。
沈国明（曾任职市人大法制委员会、常委会法制工作委员会主任委员、主任，现为上海市社会科学界联合会副主席、教授。）

本书由上海市人大常委会信访办组织编写，以第十三届人大五年工作总结为契机，从人大、代表、社会等多个视角审视人大信访工作。本书分为实践篇、体会篇、思考篇共计7个部分。实践篇的第一部分讲述的是市人大信访部门立足溯源治理，努力从制度层面上剖析和推动矛盾化解的9个案例；第二部分汇集了区人大信访部门办理的14个案例。在体会篇的两个部分中，人大代表参与信访工作的体会9篇，还有10篇出自参与人大信访工作的员额检察官之手。在思考篇的三个部分中，民主党派、专家学者以及基层群众在信访工作中充分发挥作用、畅谈看法，提出的一些建议对提高信访工作质量具有参考价值。

上海市人大常委会信访办，是上海市人大常委会负责接收和处理人民来信来访的部门。曾先后荣获“2018—2019年度上海市信访系统文明信访室”“2018—2019年度上海市信访系统先进集体”“2021年度上海市巾帼文明岗”等先进称号。

弁言 ..............................................................................................................................................1
实践篇
第一部分 市人大 立足溯源治理 推动矛盾化解 ..............................................3
持续跟踪推动化解 规范涉案财物处置 .............................................................5
聚焦保护令执行难 研究提出对策建议 ...........................................................10
加强专业深度研究 推动退赔溯源治理 ...........................................................15
立足信访类案研究 破解“一套房”执行难 ................................................22
聚焦刑民交叉难点 探究程序运行难题 ..........................................................28
从个案到类案开展研究 为房产交易装上“安全锁” ................................33
发挥人大信访职能作用 推进非法“居改非”源头治理 ........................39
推进无障碍环境建设 解决残疾人停车难题 ...............................................44
破解城市老龄化难题 让智慧养老更具智慧 ................................................50
第二部分 区人大 凝聚各方力量 加强基层化解 ........................................... 57
协调各方智谋 主动跨前解忧 .............................................................................59
建立周转房机制 撬动“一套房”执行难 .....................................................65
人大助力 打通执行“最后一公里” .................................................................72
从一个案子到一个办法 ...........................................................................................79
信访助姐弟 思考探新路 .......................................................................................85
一会共协商 助解七年访 .......................................................................................91
2 ｜ 人大信访多棱镜
温度和制度 为外来媳妇落户铺路 ...................................................................97
多深入调研 善化解矛盾 .....................................................................................102
助推破顽症 让衡复风貌区“恒复” ...............................................................108
小路华丽转身背后的治理新模式 ......................................................................114
打通“断头路” 连通群众心 .............................................................................119
人大代表助力 电梯安全走起 ...........................................................................125
“法规之手”解开物业管理“疙瘩” ..................................................................131
热心市民诚建言 百年农谚绽新颜 .................................................................136
体会篇
第三部分 人大代表 参与人大信访 提升履职质效 ....................................143
以更高站位、更宽视野、更大格局履行代表职责 ....................................145
在“议信”中提升履职能力 ................................................................................148
个案 类案 方案 别样的人大信访专题议信 .........................................150
感受变化：从代表阅信到代表议信 ................................................................. 153
上海城市：无障碍 有温度 ................................................................................156
改善民生：为既有住宅加装电梯“鼓”与“呼” .......................................160
全力以赴做一个人大代表 ....................................................................................164
有干劲 有特色 有深度 有实效 .................................................................167
深刻领悟和热切期盼 ..............................................................................................170
第四部分 员额检察官 创新联动机制 强化双效监督 ...............................175
参与市人大信访工作 感悟全过程人民民主 ..............................................177
合力化解涉法涉诉矛盾 着力维护司法公平正义 ....................................180
完善参与机制 强化溯源治理 ...........................................................................183
发挥双效机能 实现双赢共赢 ...........................................................................187
目 录 ｜ 3
参与人大信访 强化类案思维 ...........