公共管理导论（第五版）（公共行政与公共管理经典译丛）

自20世纪80年代以来，许多国家的公共部门发生了重大变化。有人认为，我们那时见证的是曾经有着悠久历史的、属于20世纪初重大变革的传统公共行政模式被公共管理所替代。公共行政的进程、程序和理论没有足够的能力来应对快速变化，因此公共管理者经常被政治领导人视为阻碍和反应迟钝的人。变革开始后，很明显，许多旧方法不是通用的，甚至可以被其他形式的管理所取代。这一变化时期代表着从20世纪大部分时间占主导地位的传统公共行政模式向公共管理的范式转变。

关于什么是公共管理，它与公共行政有什么不同的问题众说纷纭。这两种模式的根本区别在于，公共行政意味着听从指示，而公共管理意味着控制或接管。公共管理者要取得成果，而且，还要亲自负责。从这一变化来看，其他的很多事情都会随之而来。

本书在1994年的第一版中，认为当时出现了一种新的政府组织方式，且该模式将会渐渐取代旧的官僚制模式。到了2003年乃至2012年，许多改革措施不仅产生了实际效果，而且在公众的记忆中，曾经的公共行政原则已经与公共行政实践渐行渐远。或许，人们对传统公共行政模式还保留着一些历史兴趣，但其对实践的指导功能业已褪色。公共管理的发展日新月异，而非一成不变。

本次第五版将“服务提供”作为新的一章列入，并对第四版的电子化政府一章进行了实质性修订，章题改为“用技术来管理”。同时，本次还对所有其他章节做了实质性修订，如“发展中国家的公共管理”不再作为单独的一章。因为将一些国家视为发达国家，而将另一些国家视为发展中国家，这种截然不同的观点在一本基于理论的著作中已不再适用。此外，书中提到的一些专家著作也可以随时查阅。

第1章仍然以“一个变革的时代”为题，因为始于20世纪80年代的公共部门变革到目前为止丝毫没有减弱的迹象。第2章阐述了政府的角色，包括一些关于政府职能边界的理论，以及在过去两个多世纪里这些理论是如何变化的。第3~6章阐述了关于公共管理（传统公共行政、公共管理、公共政策以及治理)的主要理论观点。这些观点每一种都声称与其他观点不同且保有其追随者。这种方法的巴尔干化可能让人在理解公共部门如何运作时感到困惑，即使它们之间存在 “可渗透的边界”（Pollitt，2016）。

第7~9章更多地侧重于公共管理人员与机构外部的互动——问责、利害关系人和企业的某些方面。问责是理解公共管理和行政的一个令人烦恼但又必不可少的方面。对外部的关注是公共管理模式与公共行政模式的主要区别之一。现在，公共管理者必须比以前更多地与外部人员互动，必须与利益集团合作、与承包商合作、与企业合作，这都是正常的。

第10~14章是关于组织中的管理——战略管理、人事管理和领导力、服务提供、用技术来管理以及财政和绩效管理，并进一步明确地探讨这些问题分别在传统公共行政模式和公共管理模式下是如何运行和组织的。重大的变革在以下几方面确然发生：财政体制已然发生了转变；人事管理开始广泛地借鉴和采用私营部门的管理实践，而非假定传统行政是最佳的管理途径。以上种种都表明公共管理已经远远而卓越地超越了传统公共行政。

最后，第15章再次谈到公共管理的路径，特别探讨了公共管理中的典范。该章阐述了什么是典范，并讨论了一些可被视为典范的公共部门管理办法。该章还囊括了对前面提出的观点的阐述，即被称为“新公共管理”的改革运动（通常简称为NPM）并不是典范，对理解公共部门的变革没有帮助。不同国家有许多改革和路径，从来没有一个单一的普遍改革运动。现在除了批评者，对其他人而言，新公共管理要么已经成为过去，要么从未存在过。

第15章还简要探讨了民粹主义或专制政权或政党，特别是那些不相信科学或事实的政权或政党可能对公共部门构成的生存威胁。现在还很难看出这种情况会如何发展，但我们自20世纪初以来所拥有的以科学和事实为基础的公共管理和行政管理仍有可能不会持续下去。

在这里我有很多人要感谢。首先，我要感谢帕尔格雷夫·麦克米伦出版公司的出版商，最初是史蒂文·肯尼迪（Steven Kennedy），现在是劳埃德·朗曼（Lloyd Langman）。通过本书的早期版本，我认识了许多在各种程度上帮助过我的人。在公共管理和公共行政领域，这些人包括（排名不分先后）：彼得·德利昂（Peter deLeon）、琳达·德利昂（Linda deLeon）、克里斯托夫·理查德（Christoph Reichard）、尼尔·卡特（Neil Carter）、戈登·克拉克（Gordon Clark）、费雷尔·黑迪（Ferrell Heady）、史蒂芬·奥斯本（Stephen Osborne）、埃里克汉斯·克利吉（Erik Hans Klijn）、伊格纳西奥·克里多（Ignacio Criado）、杨开峰、董克用、张成福、李冰、约翰·奥尔福德（John Alford）、琼·哈特利（Jean Hartley）、约翰·贝宁顿（John Benington）、约翰·布莱森（John Bryson）和珍妮·奥弗林（Janine O. Flynn），莫纳什大学的前同事包括戴尔德丽·奥尼尔（Deirdre O'Neill）、琳达·麦圭尔（Linda McGuire）、罗布·布鲁克斯（Rob Brooks）、戴维·沃森（David Watson）、克里斯·尼兰（Chris Nyland）和朱利安·泰歇（Julian Teicher），以及前院长吉尔·帕尔默（Gill Palmer）和史蒂芬·金（Stephen King）。我还必须提到格雷姆·霍奇（Graeme Hodge）和布里安·赫德（Brian Head）以及公共管理国际研究会（IRSPM）的其他成员。同时也要感谢波琳·斯坦顿（Pauline Stanton）和皇家墨尔本理工大学（RMIT）管理学院对我的欢迎，我在该大学担任了五年的教导主任。我还必须提到科林·雷尼（Colin Reaney）和卡·达尔（Karee Dahl），本书的第一版就是在他们法国的居所中完成的。最重要的是，我要感谢凯西·伍德沃德（Cathy Woodward）和我们的三个女儿凯特琳（Caitlin）、苏菲（Sophie）和露西（Lucy），她们现在分别是21岁、18岁和14岁。

《公共管理导论》一书是澳大利亚学者欧文·E.休斯的代表作品，第五版仍然由我国知名公共管理学者张成福领衔译介。本书是作者在对传统公共行政模式与公共管理模式两种典范进行比较的基础上撰写的一部著作，全书对公共管理学科的基本概念和原理进行了介绍，为想要初步了解公共管理世界的读者提供了一种概括性指南。本书回顾了20世纪80年代以来在全球范围内发生的公共部门变革运动，阐述了这些变革的动力、阶段、措施、问题流弊及发展趋势，并指出，这些变革所确立的新型政府治理典范——公共管理典范，已经形成并替代传统公共行政典范。本书强调，公共管理典范摒弃了传统公共行政的僵化和教条，形塑了一种更具弹性、更加灵活的政府组织形态，引入了更为有效和多样化的政府治理工具，因此，这一典范所包含的一系列改革措施在公共管理实践中取得了切实的效果。

与上一版相比，本书第五版进一步强调公共服务的重要性，以及技术对公共事务治理的影响，新增了“服务提供”一章，将原“电子化政府”一章修订更新为“用技术来管理”，并对其他章节进行了重新撰写、修缮、删并。

本书是公共管理领域的一部经典著作，自2001年首次在我国翻译出版以来，在国内公共管理学界产生了广泛的影响，并被许多高校列入公共管理学科考研、考博参考书目。全书言简意赅、通俗易懂，既可作为高校学生的公共管理基础性、入门性读物，同时也是其他读者特别是公务员深入了解全球政府改革浪潮、提升公共管理理论素养的理想参考书。

欧文·E.休斯（Owen E. Hughes），澳大利亚知名政治学家和公共行政学家，皇家墨尔本理工大学教授，主要研究领域为公共行政与公共管理、公共政策、澳大利亚政治等。在加入皇家墨尔本理工大学之前，休斯教授长期在澳大利亚莫纳什大学任教，曾担任该校管理系系主任，并被美国的科罗拉多大学、乔治城大学和我国的中国人民大学聘为客座教授。《公共管理导论》一书为其代表作，该书的出版确立了他在公共管理领域著名学者的地位。他还著有《澳大利亚政治》《政府间关系与公共政策》等，都颇具影响。

主要译者简介
张成福，本书主要译者，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学政府管理与改革研究中心主任；马克思主义理论研究和建设工程重点教材《行政管理学》第一首席专家，第六、七届国务院学位委员会公共管理学科评议组成员。主要研究领域为政府治理与改革、公共管理理论与实践、法治政府建设、公共危机管理等。主编大型翻译丛书“公共行政与公共管理经典译丛”（出版译著逾百种），在公共管理学界产生了广泛的学术影响。

第1章 一个变革的时代
1.1 引言
1.2 从公共行政到公共管理
1.3 作为一个研究领域的公共管理
1.4 公共部门改革的必要性
1.5 一个有趣的时代
1.6 结论

第2章 政府的角色
2.1 引言
2.2 公共部门的必要性
2.3 作为公共政策基础的市场失灵
2.4 政府工具
2.5 政府干预的各个阶段
2.6 政府的规模
2.7 结论

第3章 传统的公共行政模式
3.1 引言
3.2 早期的行政
3.3 19世纪的改革
3.4 韦伯的官僚制理论
3.5 威尔逊与政治控制
3.6 泰勒与公共行政
3.7 传统模式存在的问题
3.8 结论

第4章 公共管理
4.1 引言
4.2 管理的内涵
4.3 管理方法的产生
4.4 管理的理论基础
4.5 公共部门改革
4.6 新公共管理
4.7 一场全球性运动？
4.8 对管理改革的批判
4.9 结论

第5章 公共政策
5.1 引言
5.2 公共政策、行政和管理
5.3 政策分析
5.4 政策过程模型
5.5 经济性公共政策
5.6 政治性公共政策
5.7 基于证据的政策
5.8 政策执行
5.9 政策分析的局限性
5.10 结论

第6章 治理
6.1 引言
6.2 治理的内涵
6.3 政府与治理
6.4 传统公共管理中的治理：贝维尔与罗兹
6.5 公司治理
6.6 作为新公共管理的治理
6.7 治理与网络
6.8 严格治理与宽松治理
6.9 治理的有效性
6.10 结论

第7章 问责
7.1 引言
7.2 问责的概念
7.3 私营部门中的问责
7.4 政治问责
7.5 官僚问责
7.6 管理问责
7.7 腐败的问题
7.8 管理的改革与问责
7.9 结论

第8章 利害关系人和外部环境
8.1 引言
8.2 外部关注的必要性
8.3 传统模式下的外部关系
8.4 作为一种管理职能的外部关系
8.5 利益集团与政策社群
8.6 网络
8.7 协作与合作生产
8.8 问责问题
8.9 对于利益集团的依赖
8.10 结论

第9章 管制、外包和公共企业
9.1 引言
9.2 管制
9.3 签约外包
9.4 公共企业：作为生产者的政府
9.5 关于民营化的争论
9.6 结论

第10章 战略管理
10.1 引言
10.2 战略
10.3 私营部门的战略
10.4 公共部门的战略
10.5 战略计划模式
10.6 战略管理
10.7 公共价值与战略
10.8 战略的问题
10.9 结论

第11章 人事管理和领导力
11.1 引言
11.2 传统的人事管理模式
11.3 人力资源管理
11.4 领导力
11.5 带来变革
11.6 结论

第12章 服务提供
12.1 引言
12.2 政府服务
12.3 传统的服务提供
12.4 服务转型
12.5 公共服务主导逻辑
12.6 服务原则
12.7 私人服务还是公共服务？
12.8 服务问题
12.9 结论

第13章 用技术来管理
13.1 引言
13.2 技术和传统行政模式
13.3 向电子化政府过渡
13.4 从电子化政府到数字治理
13.5 数字治理的问题
13.6 结论

第14章 财政和绩效管理
14.1 引言
14.2 政府预算
14.3 传统的财政管理
14.4 绩效管理
14.5 财政和绩效管理的一些问题
14.6 结论

第15章 结论：公共管理典范
15.1 引言
15.2 公共管理的典范
15.3 传统公共行政模式
15.4 新公共管理的问题
15.5 公共管理
15.6 治理
15.7 公共价值
15.8 作为一门实务性学科的公共管理
15.9 被围攻中的公共管理部门
15.10 结论

参考文献

《公共管理导论》一书是澳大利亚学者欧文·E.休斯的代表作品，第五版仍然由我国知名公共管理学者张成福领衔译介。本书是作者在对传统公共行政模式与公共管理模式两种典范进行比较的基础上撰写的一部著作，全书对公共管理学科的基本概念和原理进行了介绍，为想要初步了解公共管理世界的读者提供了一种概括性指南。本书回顾了20世纪80年代以来在全球范围内发生的公共部门变革运动，阐述了这些变革的动力、阶段、措施、问题流弊及发展趋势，并指出，这些变革所确立的新型政府治理典范——公共管理典范，已经形成并替代传统公共行政典范。本书强调，公共管理典范摒弃了传统公共行政的僵化和教条，形塑了一种更具弹性、更加灵活的政府组织形态，引入了更为有效和多样化的政府治理工具，因此，这一典范所包含的一系列改革措施在公共管理实践中取得了切实的效果。

与上一版相比，本书第五版进一步强调公共服务的重要性，以及技术对公共事务治理的影响，新增了“服务提供”一章，将原“电子化政府”一章修订更新为“用技术来管理”，并对其他章节进行了重新撰写、修缮、删并。

本书是公共管理领域的一部经典著作，自2001年首次在我国翻译出版以来，在国内公共管理学界产生了广泛的影响，并被许多高校列入公共管理学科考研、考博参考书目。全书言简意赅、通俗易懂，既可作为高校学生的公共管理基础性、入门性读物，同时也是其他读者特别是公务员深入了解全球政府改革浪潮、提升公共管理理论素养的理想参考书。

欧文·E.休斯（Owen E. Hughes），澳大利亚知名政治学家和公共行政学家，皇家墨尔本理工大学教授，主要研究领域为公共行政与公共管理、公共政策、澳大利亚政治等。在加入皇家墨尔本理工大学之前，休斯教授长期在澳大利亚莫纳什大学任教，曾担任该校管理系系主任，并被美国的科罗拉多大学、乔治城大学和我国的中国人民大学聘为客座教授。《公共管理导论》一书为其代表作，该书的出版确立了他在公共管理领域著名学者的地位。他还著有《澳大利亚政治》《政府间关系与公共政策》等，都颇具影响。

主要译者简介
张成福，本书主要译者，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学政府管理与改革研究中心主任；马克思主义理论研究和建设工程重点教材《行政管理学》第一首席专家，第六、七届国务院学位委员会公共管理学科评议组成员。主要研究领域为政府治理与改革、公共管理理论与实践、法治政府建设、公共危机管理等。主编大型翻译丛书“公共行政与公共管理经典译丛”（出版译著逾百种），在公共管理学界产生了广泛的学术影响。