新行政处罚法通论

　　修订《行政处罚法》是要把党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果落实在法律中。此次修订的亮点就是贯彻党中央重大决策部署，推动行政处罚制度进步。本书正确把握行政处罚法的新规定，对行政处罚的概念、性质、管辖、程序和执行等基本内容进行分析、论述，为全面、准确的学习行政处罚法，奠定良好的基础和前提。

　　修订《行政处罚法》是要把党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果落实在法律中。此次修订的亮点就是贯彻党中央重大决策部署，推动行政处罚制度进步。本书正确把握行政处罚法的新规定，对行政处罚的概念、性质、管辖、程序和执行等基本内容进行分析、论述，为全面、准确的学习行政处罚法，奠定良好的基础和前提。

　　主编张弘，辽宁大学行政法治研究中心主任，辽宁省人民政府法律顾问，辽宁省法学会宪法行政法研究会常务副会长。

章　总则　
　节　行政处罚的概念与特征　
　　一、行政处罚的概念　
　　二、行政处罚的特征　
　第二节　行政处罚的性质与意义　
　　一、行政处罚的性质　
　　二、行政处罚的意义　
　第三节　行政处罚法的立法宗旨　
　第四节　行政处罚法的调整内容　
　　一、行政处罚的设定　
　　二、行政处罚的实施　
　第五节　行政处罚的原则　
　　一、处罚法定原则　
　　二、公正、公开原则　
　　三、过罚相当原则　
　　四、坚持处罚与教育相结合的原则　
　第六节　行政处罚法的制定　
　　一、国外行政处罚立法的情况　
　　二、我国行政处罚立法的状况　
　　三、《行政处罚法》的制定　
　　四、《行政处罚法》颁布实施的意义　
　　五、《行政处罚法》的修订　

第二章　行政处罚的种类和设定　
　节　行政处罚的种类　
　　一、警告、通报批评　
　　二、罚款、没收违法所得、没收非法财物　
　　三、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件　
　　四、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业　
　　五、行政拘留　
　　六、法律、行政法规规定的其他行政处罚　
　第二节　行政处罚的设定　
　　一、外国关于行政处罚设定权限的规定　
　　二、我国新《行政处罚法》对行政处罚设定权限的规定　
　　三、设定行政处罚权的法律形式及内容　
　　四、除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚　

第三章　行政处罚的实施机关　
　节　行政处罚实施机关的设定　
　　一、行政处罚法规定实施机关的指导思想　
　　二、行政处罚实施机关的设定　
　第二节　行政机关实施行政处罚　
　　一、行政机关的含义　
　　二、我国行政机关的组成　
　　三、行政机关实施行政处罚的条件　
　第三节　综合执法机构　
　　一、综合执法的含义　
　　二、综合执法的形式　
　　三、综合执法存在的问题　
　　四、建立综合执法机构的条件　
　　五、综合执法机构的法律地位　
　第四节　授权行使行政处罚的机构　
　　一、行政授权的含义　
　　二、行政授权的条件　
　　三、行政授权的规则　
　第五节　委托行使行政处罚权的机构　
　　一、行政处罚委托的含义　
　　二、行政处罚委托的条件　
　　三、行政处罚委托的规则　
　　四、受委托组织的条件　

第四章　行政处罚的管辖与适用　
　节　行政处罚管辖的概念　
　第二节　行政处罚的管辖原则　
　第三节　地域管辖　
　　一、地域管辖的概念　
　　二、规定地域管辖的原因　
　　三、对地域管辖原则的理解　
　第四节　级别管辖　
　　一、级别管辖的概念　
　　二、规定级别管辖的原因　
　第五节　职能管辖　
　　一、职能管辖的概念　
　　二、规定职能管辖的原因　
　第六节　管辖的特殊规定　
　　一、适用特别法律、法规的规定　
　　二、指定管辖　
　第七节　行政处罚的适用　
　　一、行政处罚与刑罚的衔接问题　
　　二、行政处罚的实施以及违法所得的没收　
　　三、《行政处罚法》的处罚裁量　
　　四、行政处罚与刑罚的折抵与处罚时效的规定　
　　五、行政处罚的无效　

第五章　行政处罚的决定　
　节　行政处罚程序概述　
　　一、行政处罚程序的概念　
　　二、行政处罚程序的基本原则　
　　三、当事人在行政处罚程序中的权利与义务　
　第二节　共同程序　
　　一、公示　
　　二、查明违法事实　
　　三、电子技术执法　
　　四、执法资格、回避与保密　
　　五、告知　
　　六、陈述和申辩　
　　七、应急程序　
　第三节　简易程序　
　　一、简易程序的适用范围　
　　二、简易程序的内容　
　第四节　普通程序　
　　一、普通程序的适用范围　
　　二、普通程序的内容　
　第五节　听证程序　
　　一、听证程序的适用范围　
　　二、听证程序的内容　

第六章　行政处罚的执行　
　节　行政处罚执行概述　
　　一、行政处罚决定的有效性　
　　二、行政处罚的执行　
　　三、在行政复议和行政诉讼中不停止行政处罚的执行　
　第二节　行政处罚的强制执行　
　　一、强制执行的条件和性质　
　　二、强制执行的原则　
　　三、强制执行的意义　
　　四、行政处罚强制执行的机关　
　　五、行政处罚的强制执行措施　
　第三节　行政处罚中罚款决定的执行　
　　一、实行作出罚款决定的行政机关与收缴罚款的机构相分离制度
的意义　
　　二、当事人自行到银行或者通过电子支付系统缴纳罚款的范围与
程序　
　　三、罚款的当场收缴　
　　四、罚款的暂缓履行和分期履行　
　　五、对依法没收的违法所得、非法财物及所罚款项的处理　

第七章　法律责任　
　节　法律责任的概念与形式　
　　一、法律责任的概念　
　　二、法律责任的形式　
　第二节　行政处分　
　　一、行政处分的种类　
　　二、违反《行政处罚法》给予行政处分的情形　
　　三、行政处分的程序　
　　四、行政处分的时限　
　　五、行政处分的适用　
　第三节　政务处分　
　第四节　行政赔偿责任　
　　一、行政机关使用或者故意损毁查封扣押的财物，给当事人造成
损失的　
　　二、行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者
财产造成损害，给法人或者其他组织造成损失的　
　第五节　刑事责任　
　　一、刑事责任的种类　
　　二、适用刑事责任的情形　

第八章　行政处罚复议、诉讼与赔偿　
　节　行政处罚救济概述　
　　一、有权利必须有救济　
　　二、行政处罚救济的主要方式：行政复议和行政诉讼　
　　三、行政处罚救济问题上应注意的两个问题　
　　四、行政复议与行政诉讼的衔接关系　
　第二节　行政处罚复议　
　　一、行政处罚复议概述　
　　二、行政复议机构　
　　三、行政复议的范围　
　　四、行政复议的程序　
　　五、行政复议与行政诉讼的衔接关系　
　第三节　行政处罚诉讼　
　　一、行政处罚诉讼概述　
　　二、《行政诉讼法》的目的　
　　三、行政诉讼受案范围　
　　四、行政诉讼程序　
　第四节　行政赔偿　
　　一、行政赔偿的概念　
　　二、行政赔偿程序　
　　三、赔偿方式和计算标准　

附　录　
　中华人民共和国行政处罚法　
　中华人民共和国行政复议法　
　中华人民共和国行政诉讼法　
　中华人民共和国国家赔偿法　

后　记　

　　修订《行政处罚法》是要把党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果落实在法律中。此次修订的亮点就是贯彻党中央重大决策部署，推动行政处罚制度进步。本书正确把握行政处罚法的新规定，对行政处罚的概念、性质、管辖、程序和执行等基本内容进行分析、论述，为全面、准确的学习行政处罚法，奠定良好的基础和前提。

　　主编张弘，辽宁大学行政法治研究中心主任，辽宁省人民政府法律顾问，辽宁省法学会宪法行政法研究会常务副会长。

　　前　言

　　于1996年颁布实施的《行政处罚法》是一部具有宪制意义的重要法律。它为由行政机关限制或剥夺公民的人身权或财产权戴上了枷锁。它运用平衡理论，解决了行政机关的行政权与公民权的平衡。它确立了处罚法定、错罚相当、程序正当三大原则，规范了政府与公民、政府与市场主体的关系。它规定了法律、法规、规章设定行政处罚的权限，明确了“立法之外无处罚”的原则，塑造了我国立法权的分配模式，并为后来的许多单行立法所效仿，也为《立法法》所肯定。它为后来的《行政许可法》《行政强制法》开创了立法模式。

　　二十多年的行政执法实践证明，《行政处罚法》对于规范行政处罚、推进依法行政、保护公民合法权益贡献巨大、意义深远。但它在实践中也暴露了不少尚待解决的问题。例如，行政处罚的概念和要件不明、一些惩戒措施在实践中频频使用，却没有纳入该法的适用范围、地方立法权限过于狭窄、处罚程序制度也有待完善。这些问题，需要在全面依法治国、实现法治政府的背景下，予以修订完善。2020年6月，全国人大常委会对修订草案进行了初次审议，并于2021年1月22日通过修订草案，予以公布。

　　修订《行政处罚法》是要把党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果落实在法律中。此次修订的亮点就是贯彻党中央重大决策部署，推动行政处罚制度进步。此次修订的《行政处罚法》在以下方面有明显的改变与进步，具体体现在以下十个方面：

　　一、明确“行政处罚”的概念

　　该法第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”

　　随着行政执法新的领域和新的违法情形的不断变化，固定某几种处罚种类并不能穷尽将来可能发生的违法情形，因此明确行政处罚的概念，为以后在行政执法、行政诉讼等诸多案件中正确厘清行政处罚与其他行政行为的关系提供了法理支持，只要该行政行为具有减损行政相对人权益或者增加行政相对人义务性质的，即可认定该行政行为为行政处罚行为，并无必要拘泥于行政行为的名称。

　　二、新增行政处罚种类

　　1.通报批评，该处罚种类与“警告”并列。警告多为“点对点”对行政相对人的违法行为予以警告，提醒其下不为例；而通报批评多为“点对面”的，有一定的公开性。

　　2.降低资质等级。比如驾驶证扣分“降照”；施工一级资质降为二级，虽然为资格罚，实际上限制了行政相对人的某种行为。

　　3.限制开展生产经营活动、限制从业。该处罚种类就是在一定区域和时间内限制或禁止行政相对人从事某种活动。比如“终身禁驾”，建设领域的“失信黑名单”等。

　　三、赋予“乡、镇、街道办事处”一定程度的行政处罚权

　　该法第24条第1款规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”

　　乡、镇、街道办事处是基层的政府机关，往往是早发生违法行为的机关，但原《行政处罚法》将行政处罚的权力确定为“县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关”，如今新法修订解决了乡、镇、街道办事处“看得见、管不着”的现状，为基层政府机关行政执法提供了法律依据，推动执法重心下移。

　　四、特殊案件延长了行政执法时效

　　该法第36条第1款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”一般情况下，行政处罚的执法时效为2年，但涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的为5年。但法律另有规定除外，比如《治安管理处罚法》规定的执法时效为6个月。

　　五、增加“听证范围”，重新规定听证程序的时间

　　1.该法第63条新增听证范围为：没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低资质等级。因为新增的两种行政处罚种类对行政相对人的权利义务有重大影响，因此有必要纳入听证范围，从而增加新的权利救济途径。

　　2.申请听证的时间从“三天内”改为“五天内”，同时明确5天为工作日而非日历天。

　　六、明确法制审核范围

　　该法第58条规定了有下列情形之一作出处罚决定之前的法制审核程序，否则不得作出处罚决定。（1）涉及重大公共利益的；（2）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（3）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（4）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

　　该条首先明确了法制审核范围，不是所有的行政处罚都需要法制审核；其次“无审核不处罚”，法制审核成为前置必须程序；后行政机关负责法制审核的人员必须是通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格的人员。

　　七、增加当场处罚（简易程序）和当场收缴罚款数额

　　当场处罚个人从50元增加到200元；单位从1000元增加到3000元；当场收缴从20元增加到100元。

　　八、明确行政处罚案件的办案期限

　　该法第60条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”一改“60日”惯例，新增30天，为行政机关调查取证、听证、法制审核提供了必要的时间。

　　九、明确电子送达文书、电子支付缴纳罚款等

　　该法第61条明确了电子邮件等网络形式送达处罚决定，方便法律文书送达；该法第67条第3款明确了可以通过电子支付系统缴纳罚款。

　　十、确定重大行政处罚公示制度；疫情期间从重、快速处理制度；电子技术监控设备法制、技术审核制度　　

　　该法第48条规定，具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。

　　该法第49条规定，发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。

　　该法第41条对电子技术管控设备法制、技术审核制度进行了规定。

　　应当说，于2021年7月15日生效并实施的新《行政处罚法》必将对中国的政治、经济、文化、社会生活等诸多方面产生巨大而深远的影响。

　　张弘

　　2021年2月12日