机关法人体系化研究:从民法到财政法

在《民法典》总则篇中，法人被分成营利法人、非营利法人和特别法人。从逻辑关系上看，既然都是法人，应该具有共性。从《民法通则》到《民法总则》再到《民法典》，改革开放以来的民事立法都确认，法人具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务，法人以其全部财产独立承担民事责任。对于营利法人和非营利法人而言，达到这些要求并不难。但对于特别法人而言，如何满足这些条件让自己成为“法人”，并不是一件很容易做到的事情。机关法人便属于这种类型。

国家机关之所以有必要被确认为民事主体，是因为其需要从市场获取从事公务活动相关的商品和服务。国家机关本身区分级次和职能，到底是将整个国家作为一个民事主体，还是中央和各级地方分别作为民事主体，甚至将一级政府不同职能的部门都作为民事主体，并不存在统一的答案，取决于理论和实践中的选择。《民法典》将有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构认定为法人，代表了其中的一种选择。只是，机关不仅是民事主体，也是财政法上的主体，需要满足财政预算、经费标准、开支程序的要求。在遵守财政法的前提下，机关如何与法人制度相协调，独立从事民事行为，独立承担民事责任，这是一个值得深入研究的问题。

张成松在武汉大学攻读博士学位期间，在我的指导下一直从事财税法方向的研究工作。在博士论文选题时，他选择钻研机关法人的财政法问题，也是基于我的建议。毕业三年后，他对博士论文进行增补、修改和润饰，准备交付出版，当然是一件令人欣喜的事情。希望成松博士继续沿着这个话题，深入对财政法主体的研究，探寻财政法与相关领域的交叉，既要总结其共性，更要挖掘其特性。

成松博士已经注意到，在从事民事活动时，机关法人虽有主体的独立性，但并不具有行动自主性，也没有独立的财产，不能独立承担责任。导致这个现象的原因在于，国家机关的交易行为大都涉及财政支出，必须遵守财政法方面的标准和程序。对于已经安排预算的项目，机关对外支付自然不存在问题。一旦涉及大额债务或者赔付责任，当机关的行政经费不足以承担时，必然会出现偿债不能的问题。国家机关可以从事哪些民事行为，有哪些财产可以用于对外履行债务，偿债不能时由谁终承担责任，这些问题很难从民法角度找到答案，必须结合财政法才能呈现完整场景。

从财政法的角度看，除了每年通过预算安排的办公经费，以及只能用于公务用途的资产和设备，机关法人并没有自己独立的财产。如果没有安排预算，即便已经形成债务，也无法对外完成支付。民法意义上的法人拥有权利能力、行为能力和责任能力，但财政法意义上的机关必须受到限制。基于这个现实，为了实现“机关”与“法人”的圆满结合，成松博士不得不从法人制度本身入手，引证各种著述和见解，主张法人资格主要与主体独立性相关，将其与独立意志、独立财产、独立责任相区隔。

围绕这个话题，本书做了多方面探索，从财政法角度展示了国家机关民事行为的复杂性，尤其是揭示了民事自主与财政约束之间的紧张关系。成松博士甚至提出，鉴于机关法人不能独立承担责任，上级机关对下级机关的债务应该承担补充责任，例如，一级政府对其职能部门的债务承担补充责任，上级政府对下级政府的债务承担补充责任。在解释民事关系与财政关系的复合性时，他引入了德国法上的“双阶理论”，将遵从财政法约束作为内部要求，遵从民法自主性作为外部要求，并将前者定性为公法行为，将后者定性为私法行为。这些见解虽然不能解释和解决所有问题，至少代表了作者在这个领域的有益探索。

如果一定要将政府的职能部门认定为法人，受制于政府预算机制和财政支出要求，确实不宜要求其独立对外承担责任，因为其财产和经费有限，且都有特定的公务用途。一旦出现对外欠债，法院甚至不能对其强制执行。只是，这与《民法典》法人制度的一般要求相抵触，因此成松博士才不得不着手改造法人制度，其立场实际上已经脱离法律解释，进入了制度构建的场域。从其实益看，赋予一级政府独立的民事主体地位确有必要，因其需要不断在市场上发生交易行为。鉴于其有法律所确认的独立财政收入，可以独立进行财政支出，也有能力独立对外承担责任，这种认定不会存在理论与实践障碍。但将政府职能部门界定为独立法人，意义其实没有想象中那么大，其实效未必具有不可替代性。

在对外民事行为方面，这些部门所需要的只是主体地位，能够以自己的名义签订合同、起诉应诉，无论是否赋予其法人资格，都很难让其独立承担责任，因为它们缺乏独立的财产。而所谓的主体资格需求，也不一定非要用法人的名义。职能部门代表政府对外从事民事行为，政府作为债务人对外承担责任，这与我们目前的财政预算制度、国库集中支付制度、政府集中采购制度、收支两条线制度更为吻合。因此，从法律再造的角度看，也许可以采纳另一条思路，对一级政府赋予法人资格，而政府职能部门只是作为代表机构。                                                                                                                          当然，这个思路需要更加有力的论证，我只是提出来供作者和读者参考。希望本领域的专家在阅读此书后，能够向成松博士反馈更多的问题，提出有价值的修改建议，帮助其进一步完善对这个题目的研究。

特此推荐!

熊伟武汉大学财税与法律研究中心2021年1月8日

   在公、私法竞合的大背景下，机关法人涉及宪法、民法、财政法等领域，集公法身份与私法角色于一体。它是一个财政主体，虽然各领域的称谓未必完全一致，但都是同一个“人”。更何况，其资金来源于财政拨款，故而有必要从财政法的视角予以探究。

    机关法人兼具民事主体与财政主体的双重资格，其“为履行职能需要进行民事活动”并非易事，而要受到以财政法为中心的公法约束。本书以机关法人为研究对象，以财政法为立论基础，以“主体—财产—行为—责任”为研究脉络，从财政法的视角展示了“机关非法人化”的现实样态，进而揭示机关法人的财政法面向及其规范约束问题，力图建构有别于传统法人理论的一体化机关法人规则体系。

张成松，法学博士、博士后研究人员，西南政法大学经济法学院讲师，中国财税法治研究院研究员。兼任《税法解释与判例评注》编辑，入选“中国法学会研究会青年人才”“首批全国财税法学研究核心团队”。主持中国博士后科学基金面上资助项目、中国法学会部级研究项目、重庆市社会科学规划项目等省部级以上项目5项。在《江西财经大学学报》《大连理工大学学报（社会科学版）》《经济法学评论》《证券法苑》《月旦财经法杂志》等刊物发表论文20余篇，其中5篇被复印报刊资料转载。

章现代法治中的机关法人

节认知“机关法人”：研究的起点/14

第二节机关法人的法域考察/30

第三节机关法人的观测指标与财政法立场/45

第二章机关法人的主体性审视

节机关法人主体资格的实证考察：以稽查局为中心/58

第二节机关法人的主体性反思/68

第三节机关法人的主体构造/83

第三章机关法人的财产能力考察

节机关法人的财产独立性检思/93

第二节机关法人的财产权限度/98

第三节机关法人的财产构造：公共财产权的视角/109

第四章机关法人的行为自主性审思

节机关法人支出的行为检思/119

第二节机关法人行为的法律评价/124

第三节机关法人的行为约束/130

第五章机关法人的责任(能力)反思

节机关法人责任的独立性审视/140

第二节机关法人责任问题的具体展开/145

第三节机关法人的责任构造/164

第六章机关法人的具体运用：以财政法为场域

节政府购买公共服务的自主性反思/174

第二节地方债发行的自主性省思/191

结论/210

参考文献/213

后记/242

   在公、私法竞合的大背景下，机关法人涉及宪法、民法、财政法等领域，集公法身份与私法角色于一体。它是一个财政主体，虽然各领域的称谓未必完全一致，但都是同一个“人”。更何况，其资金来源于财政拨款，故而有必要从财政法的视角予以探究。

    机关法人兼具民事主体与财政主体的双重资格，其“为履行职能需要进行民事活动”并非易事，而要受到以财政法为中心的公法约束。本书以机关法人为研究对象，以财政法为立论基础，以“主体—财产—行为—责任”为研究脉络，从财政法的视角展示了“机关非法人化”的现实样态，进而揭示机关法人的财政法面向及其规范约束问题，力图建构有别于传统法人理论的一体化机关法人规则体系。

张成松，法学博士、博士后研究人员，西南政法大学经济法学院讲师，中国财税法治研究院研究员。兼任《税法解释与判例评注》编辑，入选“中国法学会研究会青年人才”“首批全国财税法学研究核心团队”。主持中国博士后科学基金面上资助项目、中国法学会部级研究项目、重庆市社会科学规划项目等省部级以上项目5项。在《江西财经大学学报》《大连理工大学学报（社会科学版）》《经济法学评论》《证券法苑》《月旦财经法杂志》等刊物发表论文20余篇，其中5篇被复印报刊资料转载。