制度环境演化与中国特色社会组织发展研究

《制度环境演化与中国特色社会组织发展研究》：
　　三 社会组织治理法律框架的初步形成改革开放之后较长一段时期，社会生活环境发生巨大变化，仍仅依循宪法中的原则性规定而未有具体规定的法律，1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》已经难以适应新时期社会组织工作的新形势新要求，所以国家虽未明令废止，但实际上也无法得到有效贯彻执行，社会组织管理基本上处于法律的真空地带。这一方面给社会组织发展提供了空间，但也不可避免地造成社会组织管理的混乱，各种合法的、非法的社会组织猛增。
　　社会组织显现出的巨大力量，逐渐引起党中央的高度重视。1984年，中央、国务院发出《关于严格控制成立全国性组织的通知》，国家体改委据此针对社会团体问题进行了政策性调整。且在此通知中，明确显示国家已有制定结社法的动议。①1986年《中华人民共和国民法通则》确立了社会团体的法人地位。1987年，国务院正式明确由民政部承担结社立法的起草工作和社会团体管理工作，这意味着社会组织管理由“各部门分散的行政型领导向统一的政策型领导转变”②。1988年7月，国务院机构改革过程中，民政部的社会行政管理职能得到确认，并两次明确社会组织管理工作是民政部的重要职能。由此，民政部正式组建社团管理司，对社会组织进行统一登记管理。随后，县级以上各级人民民政部门成立了相应机构，负责地方性社团登记管理工作。各级民政部门社会组织登记管理机关地位的确立，迈出了社会组织管理工作规范化、法制化的步。
　　1988年9月，国务院颁布《基金会管理办法》；1989年6月，颁布《外国商会管理暂行规定》；1989年10月，颁布《社会团体登记管理条例》。《基金会管理办法》《外国商会管理暂行规定》《社会团体登记管理条例》三个法规的出台，虽然实质上仅是一些程序性、登记管理的行政管理规则，但这意味着我国社会组织发展的全面恢复，也标志着我国社会组织管理法律框架的初步形成。党和陆续通过部门规章等方式强化对社会组织的规范管理，如中央宣传部、民政部《关于社会科学、文化艺术类社会团体业务主管部门的职责分工及委托管理的通知》，民政部、国家科委《关于委托中国科协对全国性自然科学、技术科学类社会团体管理的通知》。根据1988年《基金会管理办法》，基金会实行业务主管部门、中国人民银行、民政部门三者共同管理的三重管理体制。实际上，在三重管理体制中，中国人民银行担当“主角”，担负着基金会审查批准和日常监管责任。为此，中国人民银行设立了基金会管理局，并陆续出台《关于对基金会进行清查的通知》《关于进一步清理整顿基金会的通知》《基金会稽核暂行规定》。1991年3月，中央办公厅、国务院办公厅《关于严格审批和整顿基金会的通知》，进一步明确对基金会提出严格审批及民政部登记的要求。
　　就地方性法规而言，仅社会组织较为集中、活跃的北京市在1986年制定了《北京市社会团体管理的若干规定》和《北京市社会团体登记试行办法》。
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