国企混改法律实务

我国国资国企改革经历了一个长期探索和不断深化的过程，其发展历程大体可以归纳为探索阶段（1978—1997年）、攻坚阶段（1998—2002年）、推进阶段（2003—2013年）、全面深化阶段（2013年至今）。当前，我国正处在全面深化改革的新阶段，改革进入攻坚期和深水区。新时代的国企“混改”是在国资管理体制深化改革、三年路线图即将出台实施的大背景下展开的，以提升国有资本市场化配置效率、加快促进国有经济布局结构调整为目标，因此具有更丰富、更创新的内涵和意义。

2013年11月，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革作出重要部署，标志着国有企业混合所有制改革的开始。2015年8月，党中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号，简称22号文），围绕分类推进国企改革、完善现代企业制度、完善国有产权管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产损失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件七个核心内容做了具体要求。22号文出台之后，有关部门就前述内容制定了相关配套文件。这些配套文件同22号文一起构成了“1 N”政策文件体系，标志着国企改革顶层设计基本完成，至此，分类、分层推进国有企业混合所有制改革成为重中之重。

在全球化新时代，推进国企混改有一个十分重要的问题，即党的领导应法定嵌入公司法人治理结构。这是深化国企混改必须坚守的政治方向、政治原则。坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上指出，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之。国有企业的性质和地位决定了我们必须坚持党的领导、加强党的建设。从政治上看，国有企业是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量，对于巩固党的执政地位、巩固我国社会主义制度具有十分重大的意义。要贯彻全面从严治党方针，充分发挥企业党组织政治核心作用，加强企业领导班子建设，创新基层党建工作，深入开展党风廉政建设，坚持全心全意依靠工人阶级，维护职工合法权益，为国有企业改革发展提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑。因此在国企混改后的公司制企业特别是国有或相对控股的企业，党的领导要通过《公司法》的修改、公司章程的完善，依照法律规则嵌入法人治理结构。

北京大成律师事务所（以下简称大成）是中国成立早、规模的合伙制律师事务所之一。在大成创办人、大成Dentons全球董事局主席彭雪峰律师的带领下，秉承“主持课题、深入实践、推动立法、形成标准”的创新理念，我们全体同人齐心协力，将国资国企改革、法律合规管理和共建阳光“一带一路”等打造成业界的领军品牌，而国企混改又是大成国资国企改革领域的核心品牌业务。大成律师在国有企业改制、主辅分离改制分流、混改投融资、混改上市等领域具有丰富的实践经验，并在业内始终处于领先地位。大成律师参与了《国有资产法》《公司法》《关于规范国有企业改制工作的意见》《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》《中央企业合规管理指引（试行）》等立法工作的征求意见，深度参与国家标准《企业法律风险管理指引》的起草，深度参与《企业法律风险管理指引》国际版即ISO31022标准的制定。主持的国家部委和省级课题包括《国有资本投资运营公司章程管理研究》、《国资委行使多元投资主体职责研究》、《打造世界一流企业法律支撑与保障研究》、《国有企业依法破产实务研究》、《大型企业法律风险管理实证研究》、《中国开发区经验和模式对“一带一路”建设的借鉴》、《中国生态安全法律保障研究》、《中国金融业走出去战略研究》（课题组成员）等。大成主持了全国律协《律师办理国有企业改制与公司治理业务指引》《律师办理企业法律风险管理业务指引》《律师办理事业单位分类改革与法人治理业务指引》《律师事务所担任破产管理人业务指引》等行业标准的制定，大成合伙人出版的实务专著近500册。正是因为在专业上前瞻精进、在服务上优质高效，大成律师事务所成为中国的世界500强企业主要的法律服务合作机构之一。

本书由大成Dentons全球董事局彭雪峰主席、著名国资国企改革专家李锦先生、全国律协副会长刘守民律师和大成上海主任陈峰律师担任顾问，大成国企混改领域的资深合伙人牵头撰写，主编徐永前律师、执行主编李雨龙律师，均是从事国企改制领域20年以上的高级合伙人。全书共分为七个章节，章“国有企业混合所有制改革的基本问题”由上海大成合伙人王栋律师和赵薇薇律师撰写。第二章“国企混改中的企业国有资产交易”由王栋律师撰写。第三章“国企混改中的员工持股法律实务”由北京大成高级合伙人谢晓静律师撰写。第四章“国企混改中的投资法律实务”由北京大成合伙人侯佳音律师撰写。第五章“国企混改中的融资法律实务”由北京大成高级合伙人薛京律师撰写。第六章“国企混改与科创板上市法律实务”由北京大成合伙人章蕴芳律师撰写。第七章“国企混改与公司治理实务”由北京大成高级合伙人金忠律师撰写。全书由北京大成合伙人陈景云律师协助进行通稿审核。

本书从法律实务的角度，结合国资委近期出台的以往混改法律文件的集大成者——《中央企业混合所有制改革操作指引》系统梳理了国企混改“为何混”、“与谁混”和“怎么混”的基本问题，紧密结合法律实践案例，详细剖析了员工持股、混改投资、混改融资、混改上市、公司治理等国企混改的具体操作问题，是大成国企混改领域律师集体智慧的结晶。我们期待本书能够为相关国企混改的实践者提供参考借鉴，为新一轮极具战略性的国企混改贡献绵薄之力。

主编：徐永前

执行主编：李雨龙

本书共分为七章，*章为总则性章节，论述了国有企业混合所有制改革的基本问题，包括混改的一系列政策及操作方式；第二章探讨了国企混改中的企业国有资产交易行为，针对国有产权转让、增资、国有资产转让三种交易行为进行了研究；第三章关注国企混改中的员工持股法律实务，包括持股制度概述、主要内容和注意事项等；第四章国企混改过程中的投资法律实务，分别研究了国企混改对外投资取得股权的方式、投资境外企业法律要点及审批流程、投资民营企业法律要点及审批流程、国企混改中投资上市公司法律要点及审批流程；第五章是国企混改过程中的融资法律实务，此章机构投资者可重点关注；第六章聚焦国企混改与科创板上市法律实务，结合国企混改，对科创板进行了详细的介绍；第七章是关于国企混改与公司治理法律实务。

每章节中都包含着丰富经典的案例，让读者将国企混改理论与技巧融会贯通，深化对政策的理解。通过系统学习此书，读者能掌握国企混改的基本技能，拓展业务，发现新的职业定位。同时本书也为机构投资者提供了新的投资方向建议。

主编：徐永前，北京大成律师事务所高级合伙人、律师；中国人民大学硕士教材《企业法律风险管理基础实务》主编、清华大学法学院法律硕士联合导师；主持国家部委局办十五个课题，如“产权制度与国有资产管理体制改革”“国有资本投资运营公司章程管理研究”“国有企业依法破产实务研究”“国资委行使多元投资主体职责研究”“中国生态安全战略法治保障研究”“打造世界一流企业法治保障研究”等。主持全国律师协会《公司法修改建议》《律师办理国有企业改制与公司治理业务指引》《律师事务所担任破产管理人业务指引》等六部行业标准制定。编著有《国企改革法律报告》《公司法辞解》《企业破产法讲话》《员工持股、股权激励与主协调律师制度》等作品。

执行主编：李雨龙，北京大成律师事务所高级合伙人。中国政法大学法学学士，中国人民大学法学硕士，北京大学国家发展研究院金融管理方向博士生（DPS）。主要研究方向为国企混改、投资并购、私募股权基金，并专注于医疗健康、创业投资、产业互联网等领域的行业研究。李律师已出版法律作品包括《企业投资并购与资本市场法律全书》《跨境投资并购法律操作实务》《投资并购经典案例法律评析》《私募融资经典案例法律评析》《律师国有资产业务》《企业产权改革法律实务》《公司治理法律实务》等。

章  国有企业混合所有制改革的基本问题

节  国企混改的概念与重要性 / 003

第二节  国企混改的法律政策和推进要求 / 007

第三节  国企混改的操作方式及主要内容 / 017

第四节  国企混改的现状及后续发展方向 / 029

第二章  国企混改中的企业国有资产交易

节  企业国有资产交易概述 / 043

第二节  企业国有资产交易之企业国有产权转让 / 061

第三节  企业国有资产交易之企业增资 / 089

第四节  企业国有资产交易之企业国有资产转让 / 101

第三章  国企混改中的员工持股法律实务

节  员工持股制度概述 / 113

第二节  员工持股试点制度的主要内容 / 130

第三节  员工持股试点中的注意事项 / 154

第四章  国企混改过程中的投资法律实务

节  国企混改对外投资方式 / 173

第二节  国企混改中投资境外企业 / 204

第三节  国企混改中投资民营企业 / 214

第四节  国企混改中投资上市公司 / 221

第五章  国企混改中的融资法律实务

节  国企混改融资的主要形式及法律问题 / 237

第二节  引入民营企业参与混改法律要点问题 / 257

第三节  引入私募投资基金法律要点问题 / 266

第四节  引入外商投资者参与混改法律要点 / 276

第六章  国企混改与科创板上市法律实务

节  科创板设立背景 / 283

第二节  科创板上市与发行流程 / 288

第三节  科创板IPO审核法律实务要点 / 297

第四节  通过科创板股票市场实施混合所有制改革之相关法律问题 / 319

第七章  国企混改与公司治理法律实务

节  公司治理概述 / 343

第二节  章程是公司治理的基本法 / 351

第三节  优化股权结构，保护股东权利是公司治理的基础和出发点 / 362

第四节  董事会建设是公司治理的中心 / 370

第五节  监事会功能是公司治理的保障 / 376

本书共分为七章，*章为总则性章节，论述了国有企业混合所有制改革的基本问题，包括混改的一系列政策及操作方式；第二章探讨了国企混改中的企业国有资产交易行为，针对国有产权转让、增资、国有资产转让三种交易行为进行了研究；第三章关注国企混改中的员工持股法律实务，包括持股制度概述、主要内容和注意事项等；第四章国企混改过程中的投资法律实务，分别研究了国企混改对外投资取得股权的方式、投资境外企业法律要点及审批流程、投资民营企业法律要点及审批流程、国企混改中投资上市公司法律要点及审批流程；第五章是国企混改过程中的融资法律实务，此章机构投资者可重点关注；第六章聚焦国企混改与科创板上市法律实务，结合国企混改，对科创板进行了详细的介绍；第七章是关于国企混改与公司治理法律实务。

每章节中都包含着丰富经典的案例，让读者将国企混改理论与技巧融会贯通，深化对政策的理解。通过系统学习此书，读者能掌握国企混改的基本技能，拓展业务，发现新的职业定位。同时本书也为机构投资者提供了新的投资方向建议。

主编：徐永前，北京大成律师事务所高级合伙人、律师；中国人民大学硕士教材《企业法律风险管理基础实务》主编、清华大学法学院法律硕士联合导师；主持国家部委局办十五个课题，如“产权制度与国有资产管理体制改革”“国有资本投资运营公司章程管理研究”“国有企业依法破产实务研究”“国资委行使多元投资主体职责研究”“中国生态安全战略法治保障研究”“打造世界一流企业法治保障研究”等。主持全国律师协会《公司法修改建议》《律师办理国有企业改制与公司治理业务指引》《律师事务所担任破产管理人业务指引》等六部行业标准制定。编著有《国企改革法律报告》《公司法辞解》《企业破产法讲话》《员工持股、股权激励与主协调律师制度》等作品。

执行主编：李雨龙，北京大成律师事务所高级合伙人。中国政法大学法学学士，中国人民大学法学硕士，北京大学国家发展研究院金融管理方向博士生（DPS）。主要研究方向为国企混改、投资并购、私募股权基金，并专注于医疗健康、创业投资、产业互联网等领域的行业研究。李律师已出版法律作品包括《企业投资并购与资本市场法律全书》《跨境投资并购法律操作实务》《投资并购经典案例法律评析》《私募融资经典案例法律评析》《律师国有资产业务》《企业产权改革法律实务》《公司治理法律实务》等。

第二节 引入民营企业参与混改法律要点问题

引入民营企业，尤其是战略投资者参与混改，可以有效克服国有企业一股独大的各种弊病，是国企混改的重要形式。但是，引入社会资本实现企业融资是市场行为，还需要激励社会资本积极参与。在引入非国有投资者的过程中，必须重视国有资本与社会资本、混改企业各方利益的平衡，才能达成共识，实现混改目标。

一、引入民营企业参与混改的概述

近年来，随着一系列促进民营经济发展的政策文件接连落地，无论是中央还是地方政府均开始鼓励民营企业参与国企混改。民营资本逐渐在涉及电信、铁路、石油、天然气等领域的国企中占有股份。综合来看，推动民营企业参与国企混改，对国企来说至少有以下好处：其一，通过引入大规模的民企资金，可以偿还国企到期债务，降低国企负债率；其二，在民企资金引入之后可以扩大再生产，做大总资产规模，有利于降低国企杠杆率；其三，民企参与混改可以进一步完善国有企业的公司治理结构。

【案例】中冶集团破产重整后混改项目

中冶集团原持有中治葫芦岛有色金属集团有限公司（以下简称葫芦岛有色）51.1%股权。2012年年末，葫芦岛有色资产负债率高达241.68%，严重资不抵债。中冶集团在2013年对葫芦岛有色进行重组，通过破产重整加引入社会资本的方式，完成混改。

葫芦岛有色混改步进行破产重整，实现3个重组方的进入。第二步推进企业改制，增资后中冶集团持股55%、葫芦岛宏跃集团有限公司（以下简称宏跃集团）持股35%、辽宁省国资和葫芦岛市国有资本投资运营有限公司各持5%的股权比例。2014年，葫芦岛有色破产重整后的年，公司实现利润6028万元，下属企业锌业股份成功恢复上市。

根据2020年1月21日锌业股份公告，葫芦岛市国有资本投资运营有限公司将其持有的公司控股股东葫芦岛有色12.6229%股权有偿转让给宏跃集团有限公司。转让后，宏跃集团持股达到51.6229%，葫芦岛市国有资本投资运营有限公司16.3771%，中国冶金科工集团有限公司持股27%，辽宁省国有资产经营有限公司持股5%。葫芦岛有色混改过程中，原国有大股东逐渐退出控股地位，民营企业终获得企业大股东地位，企业的经营效益得到提高。

葫芦岛有色混改的特殊之处在于，混改后民营企业宏跃集团成为葫芦岛有色的大股东，并将市场化的管理模式运用到葫芦岛有色改制中，激发了企业的生产动力和经营活力，使得葫芦岛有色从“僵尸企业”转变为“盈利企业”。具体而言，混改后，葫芦岛有色及时调整了技术创新奖励机制，使得企业管理机制更为灵活；同时，认真梳理并解决了历史遗留问题，大力实施环保技改、管理提升、降本增效等有力措施，充分借助外部力量，使企业重新获得持续盈利能力。以上一系列的内部及外部改革，不仅提高了葫芦岛有色的产能，也提高了员工的积极性，使葫芦岛有色彻底摆脱了“僵尸企业”的困局。

【案例】云南白药混改国资不再控股项目

2017年3月，新华都实业集团股份有限公司（以下简称新华都）完成对云南白药控股有限公司（以下简称白药控股）增资，增资额约为254亿元。本次交易完成后，云南省国资委和新华都分别持有白药控股50%的股权，云南省国资委一下子让出50%的国有股权，形成了白药控股国有资本和民营资本并列大股东的股权结构。云南省国资委与新华都在双方签订的《股权合作协议》中约定：“自协议生效之日起六年内，未经其他股东的书面同意，不得向第三方转让、出售、赠予或以其他方式处置其持有的白药控股股权（不含股权质押）。六年的期限届满后，一方股东向股东以外的第三方转让其持有的白药控股股权的，在同等条件下，其他股东享有优先购买权。”上述“锁定”安排绑定了国有股东与新股东的利益，双方着眼于共同长期发展公司业务。

2019年4月，云南白药集团股份有限公司（以下简称云南白药）公告重组方案，拟向云南省国资委、新华都、江苏鱼跃发行股份，换股吸收合并白药控股，实现整体上市。交易完成后，白药控股的全部资产、负债及其他权利与义务均由上市公司承继。同时，为确保吸收合并完成后省国资委与新华都所持有上市公司的股份数量一致，白药控股将定向回购新华都持有的白药控股部分股权并在白药控股层面进行减资。定向减资与吸收合并互为交易前提，若任何一个环节未获得监管部门批准，则两项交易均不生效。此外，参与本次交易的第三方也承诺延续前次白药混改中引入股东的长期股权锁定安排，确保未来上市公司股权结构的长期稳定，保证交易完成后云南白药股东层面形成国有资本与民营经济共同经营上市公司的架构。至此，云南白药及集团公司混改实现了股权多元化、整体上市及市场化经营。

此次混改使得民营企业顺利进入云南白药，国有资本不再控股，这有助于云南白药建立市场化治理体系，引入市场化的先进管理制度。同时，在内部管理上，混改后公司董事、监事和高级管理人员均实现了市场化聘任，极大地激发了员工的工作积极性。至此，云南白药对外成为真正的市场主体，对内建立了规范、激励有效的治理机制，激发了企业的活力。

二、混改中引入民营企业的重点问题

在实现混改目标，平衡国有股东、标的企业、投资者利益方面，笔者认为应该重点考虑以下问题：

1.重点选择具有产业链或价值链关联、能与企业形成协同效应的战略投资者

混改终效果取决于融合的程度和发展的质量，与普通投资者相比，选择意愿强烈、契合度高的产业战略投资者，给国企在战略协同、公司治理、经营创新等方面带来的增值效应更显著，有助于国企混改后的深度融合，优势互补，形成合力。

比如中国东方航空股份有限公司（以下简称东方航空）2018年公告重大资本项目，公司拟向上海均瑶（集团）有限公司（以下简称均瑶集团）及上海吉祥航空股份有限公司（以下简称吉祥航空）合计发行不超过13.4亿A股、向吉祥航空及/或其指定的控股子公司发行不超过5.2亿H股、向中国国有企业结构调整基金发行不超过2.7亿A股。之后，吉祥航空向东航集团旗下的东航产投发行1.69亿A股股票，东航集团通过旗下东航产投合计持有吉祥航空15%股份，而均瑶集团及旗下吉祥航空则合计持有东方航空10%股份。东航集团混改中通过与同业民营公司交叉持股、成为彼此的第二股东，实现同业协同效应。

2.引入战略投资者，除了引入社会资本，还要同时引入“管理”与“市场”

与资本不足、负债率高的困难相比，国有企业的痼疾内部在于企业治理机制的不完善，外部在于市场化与竞争力，考察投资者重点在于投资者进入后对内、对外对企业的市场化以及现代企业制度的改造，比仅引入资本的单纯融资更重要。也就是说，引入非公有资本的“混”与公司经营管理的“改”同样重要，选择投资者要看是否能够带来增值效应。

3.混改可以根据企业的发展战略，同时选择多类型投资人

如国家电投黄河公司混改项目，它是国家电投乃至五大发电集团迄今为止规模的股权融资项目。此次混改通过北京产权交易所签约，释放35%股权，引入8家金融战略投资者，包括中国人寿、工商银行、农业银行、中国国新、国投集团、浙能集团、云南能投以及中信证券，共募资242亿元。该混改项目通过引入多家规模雄厚的金融战略投资者，为未来发展清洁能源实现了股权融资，锁定了规模巨大的自有资金。

4.引入战略投资者股权定价的复杂性

无论是不是国有企业，其股权融资都涉及股权的定价问题，不仅涉及股权的估值，还涉及股权融资是否引入竞价交易，以及不同阶段的估值定价。如果混改中既有增资，又有股权转让、职工持股，还要判断各种认购股权方式是否具备价格一致及合理的基础。上市公司可以采取非公开定向增发或股份