就业政策执行论

就业，民生之本，安国之策。为解决就业、促进创业，国家制定了一系列积极就业政策。积极就业政策指政府以治理失业和促进就业为取向的宏观政策体系，包括保护性就业政策、市场性就业政策和战略性就业政策。具体政策工具包括公益性岗位、社会保险补贴、职业介绍、职业培训、创业担保贷款及扶持公共就业服务机构等。
积极就业政策执行的成败直接决定其政策目标能否实现。省级政府是中央政府的次级代理机构，执行中央政府出台的积极就业政策，其执行成败直接决定中央积极就业政策目标能否实现。为使研究更具有权威性和具体性，更具有说服力和表现力，我并没有将研究对象——就业政策执行置于全国范围展开研究，也没有将各层级政府的就业政策执行展开分析，而是选择了具有代表性的中间层政府——省级政府，而是选择了调研较方便、数据较完整的辽宁省政府及其所辖市。但是，这并不影响就业政策执行论的研究目标和研究效果，毕竟可通过部分反映全局，可透过个别展现全貌。
研究就业政策执行论的意义不在于研究本身，而是在于发现研究就业政策执行的理论分析框架，在于发现影响就业政策执行的关键变量及其维度，在于发现总结出就业政策发展的四阶段论，在于发现就业政策执行的五种模式，更在于发现提升就业政策执行效果的方法论。
本书将就业政策执行作为研究对象，将其置于府际关系的复杂动态过程中探讨辽宁省政府积极就业政策执行活动，探索府际互动模式背后的理性、观念因素如何影响积极就业政策执行主体的认知和行动。这对丰富、发展府际关系和政策执行具有理论意义，对提高积极就业政策执行效果、效能、效率具有现实意义。
本书试图通过案例分析、实地访谈和文献分析的方法，采用府际关系理论为指导，以影响府际关系的关键要素、我国府际关系运行的现实基础、国外学者的府际政策执行沟通模型为基础，构建辽宁省积极就业政策执行分析框架。确定了自变量——诱导要素和约束要素；因变量——辽宁省积极就业政策执行；中介变量——辽宁省政府的能力要素。这一概念框架为本书的研究确定了边界和主要观测点。
本书首先厘清辽宁省积极就业政策构成、发展演进、执行现状、执行成效及存在问题，为分析辽宁省积极就业政策执行做素材铺垫、现实考证和客观依据。继而通过实证调研和文献研究分析辽宁省积极就业政策执行是否真正实现了既定政策目标、采取了何种执行模式、取得何种成效、还存在哪些问题等。在此基础上，运用概念分析框架分析了推动辽宁省积极就业政策执行的有利因素和限制性因素。
一方面，部分诱导因素、约束因素和能力因素对辽宁省积极就业政策的执行产生了积极影响。在诱导要素维度，府际纵向分权、高层领导重视并参与的权力结构，府际利益关联结构，上级政府对下级政府的奖励表彰与隐性契约的激励结构，下级政府就业专项资金配置及下级政府资源获取能力的资源配置结构。在约束要素维度，上级政府的政策规章及工作制度安排，就业任务下达与目标责任制考核，督促检查与就业专项资金审计，上级政府对下级政府的行政问责。在能力要素维度，执行主体间的组织结构与沟通协调能力，信息资源建设与政策宣传的反馈能力，对中央政策的再设计及现存政策的调整修正能力。
总之，在这些要素的作用下，推进了政策执行，使其产生了就业局势总体稳定、城镇登记失业率处于合理空间、扶持就业困难群体数量大及就业专项支出规模大等实效。
另一方面，部分诱导因素、约束因素和能力因素也对辽宁省积极就业政策的执行产生了不利影响，限制了其有效执行。在诱导要素维度，府际权力博弈，主体间利益冲突，府际激励过度与激励结构错位，府际财政资源配置失衡。在约束要素维度，政府换届与执行流程失范，府际绩效考核体系适用性弱，府际内部监督检查流于形式，府际问责机制缺失及力度不足。在能力要素维度，辽宁省政府自身组织结构优化程度低和常规性组织协调能力差，信息共享程度低及信息反馈渠道受阻，对中央政策再制定前期调研不足及对问题经验吸取不足。
总之，这些要素的影响导致积极就业政策执行中的虚假执行、选择执行、象征执行、过度执行、目标替代执行或标的群体外溢执行等问题。后，本书从诱导、约束和能力的角度提出了改进辽宁省积极就业政策执行的对策。一是均衡配置府际权力结构、规范和调节府际利益关系、创新府际激励机制和科学配置执行资源。二是建立健全法制规约、提高绩效考核机制的科学性与导向性、规避监督检查流于形式、健全府际问责机制及增强问责力度。
三是通过优化组织结构提升沟通协调能力，通过增强政务公开、信息反馈和减少信息代理层级提高反馈能力，通过前期调研和持续吸取经验提升政策输出能力。
本书通过对辽宁省积极就业政策执行的实然描述和理论透析，厘清和探讨了辽宁省积极就业政策构成要素、演进阶段、执行现状、执行模式、执行成效及执行中的问题，以构建的辽宁省积极就业政策执行分析框架作为研究规范和逻辑起点，以相关变量为切入点，通过剖析关键要素对政策执行不同层面影响，尝试进一步提高辽宁省积极就业政策执行的效果、效率、效能。鉴于全国各级政府都需要执行积极就业政策，本研究可能会为其提供参考或借鉴价值。

本书通过对积极就业政策执行的实然描述和理论透析，厘清和探讨了积极就业政策构成要素、演进阶段、执行现状、执行模式、执行成效及执行中的问题；以构建的积极就业政策执行分析框架作为研究规范和逻辑起点，以相关变量为切入点，通过剖析关键要素对政策执行不同层面的影响，尝试改善积极就业政策执行效果、效率、效能的对策。本书可为相关部门提供参考或借鉴价值。

英明，女，1982年生人，汉，博士研究生，硕士生导师，研究方向为公共政策理论与实践，马克思主义中国化。工作单位：辽宁石油化工大学马克思主义学院。主持省部级课题6项，公开发表学术论文20余篇。

第 1 章 绪论 1
1.1 研究背景与意义 1
1.1.1 研究背景 1
1.1.2 研究意义 6
1.2 研究综述 8
1.2.1 国外关于政策执行和积极就业政策执行的研究 8
1.2.2 国内关于政策执行和积极就业政策执行的研究 13
1.2.3 研究述评 24
1.3 研究思路、方法与技术路线 26
1.3.1 研究思路 26
1.3.2 研究方法 27
1.3.3 技术路线 28
1.4 研究目标、内容和范畴 29
1.4.1 研究目标 29
1.4.2 研究内容 29
1.4.3 研究范畴 32
1.5 本书的创新点 33
1.5.1 构建了积极就业政策执行的分析框架 33
1.5.2 提出了就业政策发展四阶段论 34
1.5.3 分析归纳了就业政策执行的模式 34
1.5.4 提出了运用府际诱导、约束和能力因素改进执行对策 34
第 2 章 研究基础与分析框架 35
2.1 核心概念 35
2.1.1 就业政策 35
2.1.2 积极就业政策 36
2.1.3 积极就业政策执行 39
2.2 府际关系理论 40
2.2.1 府际关系理论的兴起与发展 42
2.2.2 府际关系理论的基本内容 46
2.2.3 府际关系理论的适用性 50
2.3 中国府际关系的运行实践 51
2.3.1 纵向府际运行实践 52
2.3.2 横向府际运行实践 52
2.3.3 斜向府际运行实践 53
2.4 分析框架的构建 54
2.4.1 构建依据 54
2.4.2 变量：诱导、约束与能力三个维度 59
第 3 章 就业政策演进与构成 61
3.1 府际结构与就业状况 61
3.1.1 省情概述 61
3.1.2 府际结构 64
3.1.3 就业基本状况 68
3.2 就业政策的形成与发展 72
3.2.1 积极就业政策 1.0 版：政策体系框架建构期 72
3.2.2 积极就业政策 2.0 版：政策内容调整与完善期 74
3.2.3 积极就业政策 3.0 版：政策体系形成与发展期 76
3.2.4 积极就业政策 4.0 版：政策探索革新时期 79
3.3 就业政策构成要素 80
3.3.1 政策主体 80
3.3.2 政策问题 81
3.3.3 政策对象 82
3.3.4 政策目标 82
3.3.5 政策工具 83
第 4 章 就业政策执行现状 85
4.1 执行主体与程序 85
4.1.1 执行主体：省级政府及其部门 85
4.1.2 执行程序：政策输出、投入执行资源和监督检查 86
4.2 执行模式 89
4.2.1 高层推动模式 90
4.2.2 领导小组模式 90
4.2.3 联席会议模式 91
4.2.4 签订责任状模式 92
4.2.5 特色活动推动模式 93
4.3 执行效果 94
4.3.1 城镇登记失业率处于合理区间 95
4.3.2 扶持困难群体就业人数规模大 96
4.3.3 就业配套财政资金扶持力度大 101
4.3.4 就业局势总体稳定 107
4.4 执行中的问题 108
4.4.1 象征执行或目标替代执行 109
4.4.2 选择执行或变通执行 111
4.4.3 过度执行或迟缓执行 112
4.4.4 欺上瞒下执行或标的群体外溢执行 114
第 5 章 就业政策执行的推动因素 116
5.1 诱导变量维度 116
5.1.1 权力结构：府际纵向分权使下级政府执行上级政府政策 117
5.1.2 利益结构：府际利益关联促进积极就业政策执行 121
5.1.3 激励机制：府际积极就业政策执行的内在动力 122
5.1.4 资源配置：积极就业政策执行的根本保障 127
5.2 约束变量维度 133
5.2.1 制度规约：府际积极就业政策执行的规制与安排 133
5.2.2 绩效考核：上级政府约束下级政府完成积极就业政策执行任务的手段 136
5.2.3 监督检查：积极就业政策执行的外在压力 142
5.2.4 行政问责：约束执行主体承担执行责任 145
5.3 能力变量维度 148
5.3.1 组织协调：设立组织结构及强化沟通协调 148
5.3.2 信息反馈：信息资源建设及加大政策宣传 153
5.3.3 政策输出：中央政策的再设计及现存政策的修正 159
第 6 章 就业政策执行的限制因素 163
6.1 诱导变量维度 163
6.1.1 权力结构：府际权力博弈阻碍积极就业政策执行 163
6.1.2 利益结构：积极就业政策执行主体间的利益冲突 167
6.1.3 激励结构：上级政府的激励过度与激励结构错位限制执行 171
6.1.4 资源配置：府际财政资源配置失衡 176
6.2 约束变量维度 182
6.2.1 制度规约：政府换届及流程失范 182
6.2.2 绩效考核：绩效考核体系适用性较弱 183
6.2.3 监督检查：府际监督检查有限 188
6.2.4 行政问责：府际问责机制缺失及力度不足 193
6.3 能力变量维度 201
6.3.1 组织协调能力不强 201
6.3.2 信息反馈能力较弱 203
6.3.3 政策再制定前期调研及问题吸取不足 207
第 7 章 改进就业政策执行的对策 209
7.1 科学运用府际诱导变量 209
7.1.1 均衡配置府际权力结构 209
7.1.2 规范和调节府际利益关系 210
7.1.3 创新府际激励机制 212
7.1.4 科学配置执行资源 214
7.2 有效运用府际约束变量 216
7.2.1 建立健全法制规约 216
7.2.2 提高绩效考核体系的科学性和导向性 217
7.2.3 规避监督检查流于形式 219
7.2.4 健全府际问责机制及增强问责力度 221
7.3 提升执行主体自身能力 223
7.3.1 优化组织结构与提高府际组织协调能力 223
7.3.2 增强府际信息反馈能力 225
7.3.3 加大前期调研和持续吸取经验提升政策输出能力 226
第 8 章 结论与展望 228
8.1 主要结论 228
8.2 研究展望 230
参考文献 231
后记 245

本书通过对积极就业政策执行的实然描述和理论透析，厘清和探讨了积极就业政策构成要素、演进阶段、执行现状、执行模式、执行成效及执行中的问题；以构建的积极就业政策执行分析框架作为研究规范和逻辑起点，以相关变量为切入点，通过剖析关键要素对政策执行不同层面的影响，尝试改善积极就业政策执行效果、效率、效能的对策。本书可为相关部门提供参考或借鉴价值。

英明，女，1982年生人，汉，博士研究生，硕士生导师，研究方向为公共政策理论与实践，马克思主义中国化。工作单位：辽宁石油化工大学马克思主义学院。主持省部级课题6项，公开发表学术论文20余篇。