行业划转院校发展战略研究

章　高等教育管理体制改革的演进与发展
节　国外高等教育管理体制运行模式及发展趋势
高等教育管理体制是指高等教育管理机构的设置、隶属关系、管理权限和管
理内容，以及与之相适应的各种制度、法令、法规等的构成状态及其作用方式
（于胜林等，2006）。高等教育管理体制可分为宏观管理体制和微观管理体制两大
类。宏观管理体制是指领导与管理高等院校的外部体制，包括政府与高校的关
系、高等教育管理上中央政府与地方政府的关系、教育主管部门与其他业务部门
的关系、高校与社会的关系，以及它们之间相互作用的运行机制；微观管理体制
是指高校自身经营与管理的内部体制，包括高校领导体制、教学管理体制、科研
管理体制、人事管理体制、后勤管理体制、招生与毕业生就业管理体制等。本节
重点研究国外高等教育宏观管理体制的改革与发展，其发展的核心是处理和平衡
中央政府、地方政府和高校之间的责、权、利关系。
一、国外高等教育管理体制运行模式
按照高等教育管理权力的集中程度来划分，世界各国高等教育管理体制的运
行模式大致可以分为三大类：中央集权型管理模式、地方分权型管理模式、集权
与分权并重的复合型管理模式。
（一）中央集权型管理模式
中央集权型管理模式下高等教育的管理和决策权集中在中央政府。中央政府
设置高等教育机构，制定高等教育政策法规及各种规划，通过计划、法律、命
令、拨款、监督和行政手段直接调节高等教育活动，高校的经费完全由中央政府
划拨。在这种模式下，中央政府和高校是上下级关系，地方政府在高等教育管理
方面拥有的权限很少，高校与地方政府、中央政府之间基本上形成了依附关系。
苏联、法国、意大利和瑞典是这一模式的主要代表。
该模式的特点是以国家干预为重要运行机制，国家高等教育主管部门作为高
等教育的决策权力机构，制定高等教育方针政策、审批高校专业文凭授予
权、批准各级人事安排、确定专业招生人数、分配教育经费等。中央集权型管理
模式有利于中央政府对全国高等教育统一规划、保障高等教育办学质量标准、提
高全国高等教育管理效率。
但多年的实践表明，这种高等教育管理模式的弊端越来越明显，中央集权型管
理模式往往容易统得过死，不能做到因地制宜，忽视了高等教育发展的不平衡性和
多样性，无法调动地方政府和高校办学的积极性。苏联与同时期的绝大多数欧洲国
家一样，所有高等教育机构均由国家实行严格管理。例如，苏联的公共*直接
管辖高校，负责任命教员、课程设置、经费拨款等，地位高于其他各部门；各类不
同的专门学院基本上由中央政府其他部门分别管理，各部门根据本管理部门的人才需
求数量和培养规格等，制订人才培养计划，并通过管辖的专门学院实施人才培养。
（二）地方分权型管理模式
地方分权型管理模式的运行机制是以市场为主导，高等教育管理权力分散于
地方政府和高校。地方政府拥有制定高等教育发展规划、分配高等教育资源、制
定高等教育管理法规、监督高等教育活动和评估高等教育质量的权力，高校拥有
相当广泛的办学自主权，而中央政府没有的调控全国高等教育的权力。
社会的广泛参与是地方分权型管理模式的一个典型特征。中央政府*门
的任务是管理教育投资、推动教育研究、收集教育情报资料，通过影响立法机构
的教育立法和确定教育投资的重点和范围，把中央政府的政策渗透下去，对教育
实施有效的间接控制。由地方政府行使高等教育决策、立法、财政拨款，以及评
估、监督职能。地方政府作为地方公立高等教育的举办者，承担着高等教育宏观
管理职责，高校作为法人实体在地方政府宏观政策框架下，依法独立办学。实行
地方分权型管理模式有利于充分发挥地方办学的积极性；有利于加强高校和地方
政府的联系，更好地为地方的经济发展服务；有助于开展教育实验和自由竞争，
提高高校办学活力。地方分权型管理模式的弊端在于容易导致对低质量大学和学
院的存在的姑息、系科和院校重复设置、过度竞争等现象的出现。
美国是这一管理模式的典型代表，其理念是“教育权在各州及其人民”，管
理和决策权力呈现分散状态，教育机构的兴衰取决于市场机制，市场调节是其运
行的基本机制。宪法没有明确规定国家各级政府的高等教育职能和权力，各州政
府则对本州的高等教育实施广泛的行政管理。鉴于地方分权型管理模式所存在的
弊端，在第二次世界大战后，美国通过立法、财政资助等手段加强了对高等教育
的协调和控制，出现了向州级政府集权的倾向，联邦政府也加强了对高等教育的
宏观调控力度。
（三）集权与分权并重的复合型管理模式
集权与分权并重的复合型管理模式的运行机制是以国家干预与市场调节均衡
作用为主，中央政府、地方政府和高校共同承担高等教育管理职责，各自行使不
同的职能。中央政府发挥宏观协调职能，与地方政府和高校共同行使决策权力。
这种模式的特点是中央政府、地方政府和高校分享高等教育管理权力，各自
在不同层次行使不同职能，并满足各方利益需要。高等教育的决策和管理权力部
分属于中央政府，部分属于地方政府或其他利益集团。中央政府发挥宏观指导和
协调职能，并与地方政府和高校共同行使一定的决策权力，强调高校自主办学。
德国、英国、日本是这种管理模式的代表。
德国是联邦制国家，根据德国基本法的规定，教育管辖权归属各州政府。在
第二次世界大战后，德国恢复了传统的地方分权型管理模式，并一度把高等教育
的分权和自治推向。1969年，联邦会议修改了基本法，赋予联邦政府在教
育领域一定的管理权。2007年，随着德国联邦制改革的进行，德国高等教育管
理体制改革出现新的发展动向。新的联邦改革法案进一步明确了联邦政府和各州
政府的教育权限，在高等教育管理方面取消联邦政府制定《高校总法》的权力，
还权于地方，扩大高校办学自主权，激发高校自身活力。联邦政府只保留在高校入
学、结业和文凭互认等方面的管辖权。为了继续推动高等教育的改革与发展，德国
联邦政府和各州政府密切合作，共同制定《2020年高校公约》（闫瑾，2008）。
二、国外高等教育管理体制改革发展趋势
为了与社会和经济发展相适应，各国的高等教育管理体制自建立以来就一直
处在不断变化、发展之中。第二次世界大战是各国高等教育管理体制的一个重要
转折点，自那以后，各国开始进行高等教育管理体制的改革。迄今为止，各国的
高等教育管理体制仍处于不断改革与探索之中。
20世纪80年代以后，世界各国高等教育管理体制改革出现了一些共性的变
革趋势，即积极实行集权与分权并重的复合型管理模式。各国在高等教育管理体
制变革中把中央集权和地方分权结合起来，以充分发挥两种模式的优势，尽量消
除各自的弊端。实行中央集权型管理模式的国家，正在逐步、适度地放权，通过
扩大地方和高校的权限，建立各种审议和咨询机构，加快高等教育管理体制的民
主化进程，调动地方政府办学的积极性；实行地方分权型管理模式的国家正在逐
步强化中央政府的调控职能，强化中央教育行政管理机构的管理职能，并运用立
法、拨款、资助等手段使高等教育体现国家意志。
英国的高等教育素以自治享誉世界，然而在过去的数十年中，干预大学的要
求上下呼应。英国政府教育与科学部把高等教育作为一个整体来考虑，越来越多
地以提供经费为交换条件向高校提出具体要求，主张高校的办学自主权应从属于
高等教育系统之下，以实现分权与集权的均衡。美国高校由各州政府自行管理，
联邦政府仅仅提供咨询和信息方面的服务。然而在过去的数十年中，联邦政府和
各州政府都在逐步加强对高等教育的控制。例如，美国联邦政府专门制定了《高
等教育法》，从法律上保障国家干预高等教育的目的。美国政府的意图渗透于整
个高等教育制度之中，直接或间接地影响着高等教育的发展方向。
与英、美相对，具有集权传统的法国和带有集权倾向的日本，却是在放松国
家对高等教育的宏观控制和干预，试图给地方政府和高校更多的自主空间。法国
高等教育管理体制处于中央集权与古老的自治传统并存，并且不断发生碰撞的局
面。法国高等教育管理体制从19世纪初期拿破仑统治时期开始，一直实行中央
集权型管理模式，第二次世界大战以后，反对高度中央集权管理成为法国高等教
育管理体制改革的历史潮流。著名学者德巴什等对法国自拿破仑时期以来的中央
集权型管理模式提出了尖锐的批评。他们主张给予高校更多的办学自主权，认为
为保证统一而设计的中央集权型管理模式如今已经变成了一种桎梏，不再有利于
创新精神并有可能将其扼杀掉（孙巍，2007）。
第二节　国外高等教育管理体制改革及其对中国的启示
三种高等教育管理模式各有其形成的背景、原因和特色，并且在改革与发展
过程中不断互相碰撞和渗透，由此引发出许多新问题和新观念。发达国家长期以
来在高等教育管理体制方面进行了诸多有益的探索，为中国高等教育管理体制改
革提供了诸多可借鉴的经验。
一、高等教育管理体制集权与分权并重
多年来，世界各国都在寻求把中央集权与地方分权这两种不同类型的高等教
育管理模式结合起来的方法，但到底采用何种高等教育管理模式，受到多方面因
素的影响。模式的选择不仅与各国的政治、经济、文化密切相关，而且与高等教
育的发展和变革紧密相连。
中国高等教育管理体制建设在中央政府与地方政府的关系上，要借鉴各国经
验，进一步确立中央政府与地方政府分级管理、分级负责的教育管理体制——中
央政府简政放权，地方政府加强管理。由中央政府直接管理一部分关系国家经
济、社会发展全局，并在高等教育中起示范作用的骨干高校，给予地方政府更大
的高等教育管理权，以充分调动地方政府办学的积极性。
二、积极探索现代大学制度建设
高等教育管理体制改革的关键，在于处理好高校与各级政府的关系，即在加
强中央政府和地方政府两级*门的宏观管理的同时，进一步扩大高校的办学
自主权，形成中央政府宏观调控、地方政府行政管理、高校自主办学的格局。逐
步把权力下放给高校，努力实现集权与分权相结合，注重效率和公平，以调动各
方面的积极性和主动性。在高等教育管理体制的变革过程中，应该坚持中央政府
宏观调控、地方政府统筹，以及高校自治之间的协调发展，合理分权，使中央政
府对高等教育的直接管理转变为宏观引导，加强地方政府对高等教育的支持力
度，促进高等教育管理体制“三权分立”局面的形成，协调高校与政府、高校
与社会的关系。
借鉴美国政府在高等教育管理中的角色与定位，使我国中央政府的角色从传
统计划经济体制下的直接管理转变为对高等教育体系的宏观调控，对高校进行监
督并为其提供服务。因此，应当重构政府与高校的关系，合理分权，促进高等教
育办学权和评估权的分离，深化高等教育管理体制改革，进一步规范高校办学行
为，真正给予高校更多的办学自主权。
三、赋予高校依法自治的权力
中国在高等教育管理体制变革中，应借鉴发达国家的经验，加快中国高等教
育法制建设。一是应加强高等教育的立法工作，建立和完善教育法规体系；二是
要建立起以国家教育法律为主干、以地方教育法规和政府教育规章为补充的教育
法规体系，用立法去管理，赋予高校依法自制的权力。
总之，社会主义市场经济要求在高等教育管理的过程中，国家政府、高校和
社会市场应该保持“政府监控，法治保障，学校主办，市场导向”的关系，切
实落实《中华人民共和国高等教育法》关于“高等学校应当面向社会，依法自
主办学，实行民主管理”的规定①，建立具有中国特色的、符合国际高等教育管
理体制改革要求和发展趋势的高等教育管理体制，以促进中国高等教育事业的蓬
勃发展。
第三节　中国高等教育管理体制改革演进历程
新中国成立以来，中国的高等教育管理体制改革走过了漫长而曲折的道路。
十一届三中全会以前，经历了管理权由“放”到“收”、由“收”到“放”的
几次反复，一度出现“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死又放”的恶性循
环，受政治、经济冲击太大，没有真正按教育发展规律办事，高等教育管理体制
①资料来自*1998年制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》。
没有找到理想的管理模式。十一届三中全会以后，中国高等教育管理体制经历了
“拨乱反正”、探索前进的摸索期，高等教育管理体制改革得以全面推进。特别
是党的“十四大”以后，中国高等教育管理体制改革不断深入，改变了计划经
济条件下高等教育的管理模式，推动中国高等教育不断发展。
一、改革开放前中国高等教育管理体制改革回顾
从新中国成立至十一届三中全会，中国的高等教育管理体制从总体上说一直
是国家集中计划、中央政府和地方政府分别投资办学并直接管理的体制。期间，
高等教育管理体制历经几度变迁和改革，其演进历程大体可以划分为中央集中统
一管理阶段（1949～1958）；地方管理阶段（1958～1960）；中央与地方两级管
理阶段（1960～1966）；分散混乱管理阶段（1966～1976）。
这个时期的改革都是按照计划体制的模式来实施，改革是在计划体制内，在
中央集权和地方分权之间对管理高校的权力进行“下放”与“上收”的变动。
中央政府对高等教育的管理统得过死，教育领导管理的权力过分集中于中央政
府，导致了对各地教育管理呆板划一，没有很好地发挥地方政府与高校办学的积
极性。高等教育在一定程度上脱离了社会实际，不适应经济、科技与文化发展的
需要。（
一）中央集中统一管理阶段（1949～1958）
从新中国成立一直到1958年，中国建立起适应计划经济体制的中央集权型
高等教育管理体制，主要由中央人民政府*和中央人民政府政务院各有关部
委直接管理高校。1950年7月，中央人民政府政务院做出《关于高等学校领导
关系的决定》，提出“全国高等学校由中央人民政府*统一领导为原则”，
强调“中央人民政府*……对全国高等学校（军事学校除外）均负有领导
的责任，各大行政区人民政府或军政委员会或文教部……均有根据中央统一的方
针政策，领导本区高等学校的责任”，该文件明显地强调了中央集权（于富增，
2001）。中央人民政府*有计划、有步骤地将各地区高校收归中央人民政府
*领导，标志着中国开始建立集中统一的高等教育管理体制。为此，1952
年11月中央人民政府决定设置中央人民政府高等*，并于1952年秋季开始
进行全国高校院系调整。根据“全面学习苏联”的指导思想，中国高等教育实
行大规模的院校调整。同时，在高等教育管理体制上也照搬苏联的做法，由中央
*门和一些业务部门分别直接管理大部分高校。到1953年，高校的院系调
整任务基本完成，高校全部收归中央人民政府高等*和中央人民政府政务院
各有关部委直接管理，把旧中国半封建、半殖民地教育事业转变成为社会主义教

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