从旧区改造到城市更新 上海实践与经验

从旧区改造到城市更新，是改革开放后政府管理部门、建设从业者、社会科学研究人员以及广大居民共同谱写的社会主义新时代的壮丽篇章。40年弹指一挥间，中国的城市化进程速度超过任何一个国家，在老破旧的城市上拔地而起的鳞次栉比的高楼、车水马龙的高架桥、鸟语花香的公共绿地，足以让每个中国人自豪。沧海桑田和日月换新的成就，也伴随着痛苦、艰辛、曲折、迷茫、期待与奋斗。时代给了中国人甜蜜的回忆，每当看到搬进舒适宽敞便利住房的居民的喜悦，就想为所有参与其中的每一分子保留一份记忆。
从1840年上海开埠到21世纪，“租界”“老城厢”“花园洋房”“石库门”“亭子间”“危棚简屋”“滚地龙”“里弄”“工人新村”“新公房”，这些居住类型既有居住条件窘迫的痛苦，也有浓郁城市人文气息的甜蜜。为改善城市面貌，提高居住条件，党和政府想了很多办法。经历过20世纪八九十年代的“365旧改”和“24平方”，体会过那种现在完全不能想象的居住困难，到2021年底上海居民人均住房建筑面积已达到37.4平方米，我们不免为所热爱的城市叫好。上海这座贯通中西文化的超大型城市的治理理念、管理诉求、技术标准的变迁，需要我们认真书写、记录下来。
上海的旧区改造非常复杂，既有历史遗留问题，如产权责权利不清、房屋使用过度、居住环境恶劣、设施配套不完善等问题，更有理念和目标等一系列的问题，即以经济效益为主，还是兼顾社会、环境和文化效益的问题。不同的理念和目标会导致不同的工作方法和政策。国家的动拆迁条例和城市更新条例不断完善，背后都是一个个鲜活的案例，都是一个个政府反复研究的方案。动拆迁从业人员和居民之间，终都会达成协议；而如何达到满意的协议，需要从实践到理论的过程。“阳光动迁”“数砖头数人口”“保障托底”“财政统筹”“两轮征询”等等办法，不是拍脑袋出来的，而是听取了无数居民的呼声，做了无数研究课题，交流总结了各地的办法。在探索的道路上，我们欣慰而自豪。
从“旧区改造”提升为“城市更新”，是城市发展模式的改变，是城市的有机更新的递进。这不再是以大拆大建腾空土地的野蛮开发作为城市发展的方式，而是沿着“留改拆”的新政思路，在既有的功能中进行精细化的甄别，需要保护保留，需要改造和拆除，需要适应性再利用的部分、可以新建的部分，从而达到城市的有机更新。政策、技术、管理、规范等等都是我们需要研究的新课题。为了建设更美好的城市、人民的城市，祝愿所有参与其中的人，再立新功。

卢汉龙
2022年5月5日于上海

人类文明之所——城市，是生命有机体，时刻处于变化、成长之中。旧区改造和城市更新是城市化发展的重要内容，也是全球各大城市谋求持续繁荣、高质量发展的一项共同议题。随着我国城市化发展进入“下半程”，城市更新将成为各级各类城市发展的核心任务。本书从理论与实践相结合、国内与国际相结合、历史与现实相结合的视角出发，以上海为对象，通过文献分析、实地调研、案例分析等方法，对上海超大城市旧区改造和城市更新的历史过程、主要经验、面临问题、发展策略、社会评价等问题进行了系统研究，为未来我国其他各大城市深度开展城市更新行动提供一些经验借鉴。

陶希东，人文地理学博士，上海社会科学院社会学研究所研究员，硕士生导师。上海社会科学院创新工程（第二轮）“新发展阶段超大城市治理创新研究”首席专家。主要从事社会治理、大都市治理、区域治理、行政区划、城市更新等多个领域的跨学科理论研究与决策咨询工作。近年来发表论文与文章100余篇，独立或合作出版著作10余部。

陈则明，同济大学技术经济与管理专业博士，上海社会科学院应用经济研究所副研究员，硕士研究生导师。主要从事房地产价格指数、房地产预警预测、房地产市场模型、国内外房地产量化比较等房地产经济学研究。近年来出版专著与合著多部，发表论文与文章100余篇。

薛泽林，管理学博士，公共管理学博士后，上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员，上海社会科学院创新工程团队“数字化转型与超大城市治理创新”首席专家，上海市青年五四奖章获得者。主要研究方向为城市精细化治理、公共政策分析。已出版专著2本，发表论文50余篇。

总序 1
序 1

章 城市更新改造的基本理论分析1
节 城市更新的定义与特征1
第二节 城市更新的动因、对象、手段和目标4
第三节 城市更新的组织过程与管理模式9
第四节 城市更新的战略升级及其选择13

第二章 上海从旧区改造到城市更新的发展历程16
节 上海城市发展与旧区改造的存量16
第二节 1980—1990年：上海旧区改造房屋动迁阶段20
第三节 1991—2003年：上海旧区改造商业化拆迁阶段26
第四节 2003—2015年：上海旧区改造拆迁调试阶段36
第五节 “十三五”以来：上海旧区改造走向城市更新阶段43

第三章 上海“十三五”以来旧区改造及城市更新的主要经验51
节 推动城市更新理念与方式全面转型51
第二节 法治先行确保城市更新的科学性权威性56
第三节 从“拆改留、以拆为主”走向“留改拆、以留为主”58
第四节 创新机制以增强旧区改造和城市更新的合力63
第五节 政策创新为旧区改造和城市更新保驾护航70
第六节 方法创新以全面架构党建引领的基层旧改更新工作体系73

第四章 近年来上海旧区改造和城市更新的经典案例81
节 旧区改造经典案例81
第二节 城市更新经典案例105
 
第五章 国内外城市的旧改更新模式与经验118
节 国内外城市旧区改造的经典案例118
第二节 国内外城市旧区改造的主要经验123
第三节 国内外城市更新的主要趋势127

第六章 上海城市更新改造面临的主要问题与挑战134
节 上海存量旧改存在的主要问题135
第二节 上海增量城市更新面临的主要问题141

第七章 上海城市更新的思路及创新策略147
节 进一步创新城市更新工作理念147
第二节 继续创新完善城市更新体制机制155
第三节 拓展创新城市更新的独特模式161
第四节 着力推进历史街区和建筑的保护更新163

第八章 上海旧区改造与城市更新的社会评价方法探索172
节 实施旧城区改建社会评价的背景和意义172
第二节 旧城区改建社会评价的内涵、目标和主要内容177
第三节 构建旧城区改建社会评价体系182
第四节 旧城区改建社会评价体系使用说明和有关建议192

附录1 旧城区改建社会评价指标一览表203
附录2 参考文献213
后记 218

人类文明之所——城市，是生命有机体，时刻处于变化、成长之中。旧区改造和城市更新是城市化发展的重要内容，也是全球各大城市谋求持续繁荣、高质量发展的一项共同议题。随着我国城市化发展进入“下半程”，城市更新将成为各级各类城市发展的核心任务。本书从理论与实践相结合、国内与国际相结合、历史与现实相结合的视角出发，以上海为对象，通过文献分析、实地调研、案例分析等方法，对上海超大城市旧区改造和城市更新的历史过程、主要经验、面临问题、发展策略、社会评价等问题进行了系统研究，为未来我国其他各大城市深度开展城市更新行动提供一些经验借鉴。

陶希东，人文地理学博士，上海社会科学院社会学研究所研究员，硕士生导师。上海社会科学院创新工程（第二轮）“新发展阶段超大城市治理创新研究”首席专家。主要从事社会治理、大都市治理、区域治理、行政区划、城市更新等多个领域的跨学科理论研究与决策咨询工作。近年来发表论文与文章100余篇，独立或合作出版著作10余部。

陈则明，同济大学技术经济与管理专业博士，上海社会科学院应用经济研究所副研究员，硕士研究生导师。主要从事房地产价格指数、房地产预警预测、房地产市场模型、国内外房地产量化比较等房地产经济学研究。近年来出版专著与合著多部，发表论文与文章100余篇。

薛泽林，管理学博士，公共管理学博士后，上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员，上海社会科学院创新工程团队“数字化转型与超大城市治理创新”首席专家，上海市青年五四奖章获得者。主要研究方向为城市精细化治理、公共政策分析。已出版专著2本，发表论文50余篇。