中国区域环境治理

 随着经济社会发展阶段的转变、能源革命的来临以及跨区域环境污染事件的频繁发生，绿色可持续、跨区域的合作与共赢已然成为区域发展中关注的焦点；与此同时，近30年来技术、制度和国际政治的变革，全球价值链分工体系日益深化，需要增强国内不同地区发展的协同性，构建世界级城市群，参与全球经济角力。以往“以GDP为导向的地方竞争激励机制”“不合理的资源要素价格机制”等使区域间的差距不断扩大、环境污染问题日益突出，原有的区域经济增长方式已不再适应新的国际与国内环境，需要注重系统性、整体性的发展思路，更强调区域内城市发展路径的差异化、多元化，绿色协同发展是转变传统区域经济发展模式、实现环境有效治理的必然选择。本研究以区域环境治理为主线，以区域经济学和空间经济学为理论基础，分析我国环境污染发生的社会经济特性及其机制，在此基础上，运用空间计量方法对中国三大重要战略区域（京津冀、长江经济带和粤港澳大湾区）的绿色协同发展进程进行量化测度研究，并结合国际区域发展的成功案例提出借鉴经验和建议措施。
 （1）对于京津冀而言，1949年以来，京津冀的空间发展历程大致经历两个时期：第一时期为各自为政的博弈竞争期（1949—2004），第二个时期为政府协作治理新时期（2005年至今）。在第一个时期，虽然在1982年首次提出了“首都经济圈”的概念，但实质性的合作与协商并未落实。1949—1978年，在高度计划经济管理体制下，首都经济圈的经济发展与合作呈现出了行政分割的态势，在北京、天津经济功能不断集聚的过程中，河北处于一种被动的状态，对北京、天津的发展给予了较大支持；1978—2004年，借力于改革开放，京津冀三地经济增长迅速，北京、天津与河北在一些大项目上仍存在激烈竞争，河北与两者的经济发展差距进一步拉大。在第二个时期，系列重要规划与政策不断发布，国家正式启动了京津冀地区的区域规划编制，京津冀城市群开始向协同方向发展。2014年，京津冀协同发展正式上升为国家战略；2015年，京津冀协同发展的具体政策《京津冀协同发展规划纲要》由中央政治局审议通过后正式落地。京津冀区域的发展目标、功能定位、功能疏散、空间布局、重点领域等内容在《京津冀协同发展规划纲要》中得到了详细描述。
京津冀区域绿色协同发展的核心问题在于，北京作为我国首都、全国政治中心，行政力量聚集，使得京津冀地区的协同发展行政过于强势而市场较为弱势。从政策规划协同视角进行分析，关键在于突破条块分割的行政壁垒，将顶层设计充分落实，不断拓展协同发展的广度与深度；从产业协同视角进行分析，着力加快产业对接协作，在优化产业布局的同时兼顾产业政策公平；从交通协同视角进行分析，将交通领域作为绿色协同发展的先行选择，加快推动交通一体化发展，同时不断提高交通运输的能源效率及智能化水平；从生态环保协同视角分析，要突破单一的地区治理模式，积极构建区域生态环境共建共享机制。
 （2）对于长江经济带而言，1949年以来，长江经济带的空间发展历程大致经历两个时期：一是各自为政与经济分化时期（1949—2005）；二是合作与集聚的新时期（2006年至今）。1949—2005年，长江经济带处于各自为政与经济分化时期。1949—1991年，长三角区域的一体化发展逐步进入实质性合作阶段，长江经济带的其他区域表现欠佳，各区域间经济联系逐渐分化；1992—2005年，党的十四大确立了以建立社会主义市场经济体制为我国经济体制改革的目标，中国的经济体制改革进入新阶段，这一阶段以长三角区域一体化趋势明显，长江上中游中心城市（武汉、成都、重庆和长沙）迅速崛起为特征。2005年11月，长江沿线7省2市（上海、江苏、浙江、安徽、湖北、湖南、重庆、四川和贵州）在交通部牵头下于北京签订《长江经济带合作协议》，至此之后，逐步开启了长江经济带的合作与共同发展。2014年9月，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》正式印发，确立了长江经济带的范围、目标和任务。长江经济带的整体定位为“具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带和生态文明建设的先行示范带”。
相比于京津冀、粤港澳大湾区，长江经济带横跨我国东中西三大区域，连接11个省市，涉及区域范围最广，绿色协同发展中最核心的问题在于上下游水污染排放权的问题，区域间环境污染治理差异明显，即下游环境治理能力明显优于中上游区域。从政策规划协同视角分析，应进一步推进次区域的规划协同和政策协同，并通过法律手段确保协同的有效性和稳定性；从产业协同视角进行分析，应进一步强调市场在资源配置中的作用，构建良好的营商环境，形成更为合理的产业分工布局；从交通协同视角分析，应依托长江黄金水道主轴，在初步形成综合立体交通走廊的基础上，围绕绿色发展，调整运输供需中存在的结构性矛盾，完善沿江省市协同共建机制，推动建设更高质量、更高标准、更高智能的交通一体化局面；从生态环保协同视角分析，应建立由中央牵头的流域生态治理执法机构，尝试构建科学明晰的区域间生态补偿机制。
 （3）对于粤港澳大湾区而言，1978年以来，粤港澳大湾区的空间发展历程大致经历两个时期：一是以香港为核心的产业协作期（1978—2004）；二是多核引擎多领域协作新时期（2005年至今）。1980年，湾区内的两个城市深圳、珠海被确立为经济特区，中央政府赋予经济特区经济乃至政治领域的行政自主权，这为推动湾区内经济的发展注入了新的活力与动力；1992年，邓小平的“南方谈话”进一步肯定了经济特区的作用和地位，同年，中国确立了社会主义市场经济体制的目标，为湾区内经济特区之外的内地城市提供了经济发展新契机。随着中国开放政策的不断深入，大湾区内的香港、澳门先后到经济特区、广州以及广东其他城市（集中于珠三角城市）投资建厂，广东采取“三来一补”方式和“前店后厂”模式，加快了工业化进程；通过国际化的垂直分工，广东的产业发展也给香港带来了机遇，使香港在这一时期逐渐发展成为国际金融、贸易和航运中心。1978—1997年，湾区内城市群逐渐形成了以加工制造业为主的贸易链条，湾区层面的合作主要集中于产业层面的合作；1998—2004年，随着香港和澳门的回归，湾区内城市的互动和交流变得更加频繁，但仍集中于经济领域的分工与合作，基于产业的不断集聚与深层次的融合，珠三角城市群开始逐步形成。2005年起，粤港澳大湾区城市群的合作开始由产业经济层面的合作，逐步深入至制度、基础建设、教育以及科技等各个领域，深圳、广州、香港和澳门成为引领区域经济文化发展的核心城市。
 粤港澳大湾区的绿色协同发展有其不同于另外两个区域的特殊性：一国两制、三种货币、三个关税区并存。这也意味着粤、港、澳三地环境法律法规、环境标准等的异质性亟须进行衔接，以提高大湾区生态环境信息共享和共同决策的顺畅度。从政策规划协同视角分析，虽然《粤港澳大湾区协同发展规划》的出台进一步明晰了粤港澳大湾区的目标、方向和空间布局规划，但由于湾区内存在三种制度，在诸多领域存在明显的差异，因此要真正实现规划与政策上的协同还需要很长的时间，克服很多困难；从产业协同视角进行分析，应进一步增进香港、澳门与内地城市的深度合作与交流，统筹协调珠三角城市群内部的产业分工布局，避免因产业重构造成的资源浪费与重复建设；从交通协同视角分析，粤港澳大湾区的制度协同是阻碍交通协同的关键壁垒，设施共建、数据共享、责任共担是破壁关键；从生态环保协同视角分析，应建立统一的生态环保协作法制基础和质量标准，构建以市场为导向的区域生态环保协同合作机制。
 综上所述，当前我国国家级区域发展战略空间布局路径逐渐清晰，区域发展已从过去的单个区域发展，转向推进多区域跨区域协调发展。弱化区域经济增长中的“循环累积效应”和“虹吸效应”，增强区域核心城市的辐射引领带动作用，在政策规划、产业、交通和生态环保四个层面实现深度协同，将极大地推动区域经济的绿色协同发展，实现“2035美丽中国”的建设目标。 

推动粤港澳大湾区绿色协同发展的政策建议

 从产业协同视角进行分析，增进香港、澳门与内地城市的深度合作与交流，统筹协调珠三角城市群内部的产业分工布局，避免因产业重构造成的资源浪费与重复建设。当前，粤港澳大湾区已经形成了相对较好的产业分工布局。香港以金融、贸易、物流、旅游和专业服务为主要产业；澳门以博彩旅游、商贸服务为主要产业；而珠三角9市形成了特色较为鲜明的以制造业为主导的产业体系。但是，珠三角内部的一些城市，如珠海、江门、中山、东莞，城市之间产业同构关系较为严重，同时由于制度性等壁垒，港澳地区与珠三角地区的合作大多基于政府规划层面，并未自主形成以市场为导向的深度创新合作。因此，应进一步增进港澳地区与内地的多方位交流，统筹协调形成错落有致、多元化的产业分工格局，主要措施体现在三个方面：一是成立粤港澳大湾区发展协调机构，进一步明晰“9 2”各市的产业分工与发展定位，同时积极探索建立细分行业的协商机制，推动细分行业产业联盟的成立，加强合作，避免恶性竞争，营造良性竞争、互利共赢的商业氛围；二是弱化行政边界，方便生产要素在区域内更加自由地流动，长期以来粤港澳合作的最大痛点问题在于“要素流动不畅”，应进一步加强三地在货币、关税以及法律法规制度上的合作与交流，力争实现区域内的贸易自由、金融自由、投资自由和物流自由；三是进一步加强基础设施建设，特别是交通的互联互通，在湾区内逐渐形成优势互补、互惠互赢的港口、航运和物流体系，也将进一步增强湾区的产业协同水平，提升国际竞争能力。

 从生态环保协同视角分析，建立统一的生态环保协作法制基础和质量标准，构建以市场为导向的区域生态环保协同合作机制。粤港澳大湾区有其不同于中国其他区域的特殊性：一国两制、三种货币、三个关税区并存。这意味着有关环境治理的法律法规、环境污染物排放的约束标准等，粤、港、澳三地需进行有效协商与衔接，努力实现环保信息充分共享，重大决议共同决策。由于域内缺乏有效的沟通机制，导致单一城市进行环境评估时可能仅考虑自身城市，忽略了自身城市环境污染给邻近城市带来的影响，因此，城市交界地区，特别是港深交界处，存在明显的跨区域环境问题。如深港交界的垃圾污染问题，香港的三大垃圾场（以堆填为主）均位于深港边界，香港新界打鼓岭垃圾场距离深圳罗湖区莲塘不足2公里，边界垃圾场对深圳的影响（垃圾的臭气对深圳空气产生影响，填埋后垃圾渗漏造成水质污染）已经有数十年的历史。因此，需要建立生态环保协作的法律约束和基础，并着重关注跨境环境污染问题，主要措施体现在三个方面：一是建立国家级的跨境试点生态环保协调机构，如深港生态环保协调机构，由于粤港澳大湾区的制度特殊性，建议由中央权威机构牵头，深港两地政府参加，吸收企业、非政府组织、公众等共同参与，负责协调处理跨境生态环境领域的合作和突发性环境事件的处理与协商；二是完善区域环境监测合作机制，建立生态环境信息公开共享制度，区域内应建立专门的环境信息公开查询服务网站，公开区域大气、水土污染情况，以及相应的环境处罚标准及执行情况；三是统筹区域生态环境保护规划和主体功能区规划，特别是在跨境水流域和海洋区域划分生态管辖区的等级与范围，加强粤港大鹏湾和深圳湾以及珠江口岸海洋带生态系统的修复与保护。

 从规划协同和政策协同视角分析，虽然《粤港澳大湾区协同发展规划》的出台进一步明晰了粤港澳大湾区的目标、方向和空间布局规划，但由于湾区内存在三种制度，在诸多领域存在明显的差异，因此要真正实现规划与政策上的协同还需要很长的时间，克服很多困难。在逐步推进规划协同和政策协同的过程中，本书提出三点建议：一是探索建立财税改革先行示范区，探索对接港澳的个人所得税制和企业所得税改革，逐步实现香港、澳门和广东在税率上的统一；二是加强知识产权制度的对接，创新科研用品与数据流动的体制机制，推动粤港澳大湾区在科技领域的创新协同；三是推动粤港澳大湾区教育的协同创新，不仅要深化内地与香港、澳门高校的互补合作，同时在中小学教育层面也应该展开深入的互动和交流。
 从交通协同视角分析，粤港澳大湾区的制度协同是阻碍交通协同的关键壁垒，设施共建、数据共享、责任共担是破壁关键。国家发改委《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》中指出，要推进基础设施互联互通，构建高效便捷的现代综合交通运输体系，发挥香港作为国际航运中心优势，推动各种运输方式综合衔接、一体高效。当前，粤港澳大湾区初步形成对外高铁主通道和城际铁路网格局，但交通协同发展仍存在系列问题。粤港澳大湾区“一国两制”二大关口的特殊背景是阻碍交通协同发展的重要壁垒。因此，需要寻求相对统一的制度管理机制，创设具有湾区特色的制度体系，适当弱化制度融合壁垒。首先，强化粤港澳功能互补对接，进一步加强市场的自由流通与开放、现代基础设施的同建共享。其次，强化粤港澳边界模糊与深化协同效应，优化完善高效的交通协同一体化。最后，实施设施共建数据共享责任共担机制，强化城市内外交通建设，便捷城际交通，打造便捷区域内交通圈。

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以往“以GDP为导向的地方竞争激励机制”“不合理的资源要素价格机制”等使中国区域间的差距不断扩大、环境污染问题日益突出，原有的区域经济增长方式已不再适应新的国际与国内环境，需要注重系统性、整体性的发展思路，更强调区域内城市发展路径的差异化、多元化，绿色协同发展是转变传统区域经济发展模式、实现环境有效治理的必然选择。
 本书以区域环境治理为主线，以区域经济学和空间经济学为理论基础，分析我国环境污染发生的社会经济特性及其机制。在此基础上，运用卫星数据对环境污染进行量化测度，结合空间计量模型和空间环境库兹涅兹曲线方法进一步挖掘区域经济与环境污染的空间互动关联，深度剖析京津冀、长江经济带和粤港澳大湾区的绿色协同发展特征，并结合国际区域发展的成功案例提出借鉴经验和建议措施。

 马丽梅，深圳大学中国经济特区研究中心特聘研究员，深圳市高层次人才，中国社会科学院管理学博士、产业经济学博士后。研究方向为能源经济学、区域经济学。主持国家级课题2项，广东省教育厅课题1项、深圳市科创委课题1项，参与国家能源局、国家发展和改革委员会、科技部等部级单位课题10余项。在《中国工业经济》《财贸经济》《中国人口·资源与环境》等期刊发表论文40余篇，单篇最高被引785次（截至2022年11月11日）。目前担任中国工业经济学会理事、中国技术经济学会环境技术经济分会学术副秘书长。曾受国家发展改革委等机构邀请作为特聘专家赴古巴马列尔特区等地授课。 

绿色协同发展是转变传统区域经济发展模式、实现环境有效治理的必然选择，《中国区域环境治理》一书对此问题进行了系统性分析。

本书特别针对中国区域新格局背景下的绿色协同发展进行空间维度的量化测度，分析京津冀、长江经济带和粤港澳大湾区三个区域的空间演进历程及绿色发展新方向，并结合国际区域发展的成功案例提出借鉴经验和建议措施。