法治政府

　　尽管与社会经济迅速发展的进程和人们日益增长的需求相比，我国的政治体制还存在许多严峻的挑战，深化政治体制改革依然是一项极为紧迫的任务，但不能否认，改革开放30多年来中国的政治发展取得了重大的进步。30多年的改革开放进程，是一个包括政治生活、经济生活和文化生活在内的全方位的社会进步过程。然而，坦率地说，与人们对经济改革成就的评价不同，对政治改革的成就充满着争议。典型的争论呈两个：一种观点认为，中国的政治改革与经济改革一样，进步迅速，成就巨大；另一种观点则认为，与中国的经济发展不同，中国的政治发展几乎停滞不前，没有多少重大成就。海外一些专家甚至认为，不改革政治只改革经济，正是中国创造经济发展奇迹的原因所在。
　　其实，上述争论在相当程度上是因为观察问题的立场和视角不同，如果从宏观政治框架上看，那么中国的政治变迁确实很少。中共一党执政的政党体制没有变，人民代表大会和人民政协的基本制度没有变，党领导行政、立法、司法的政治格局没有变，马克思主义主导的一元化政治意识形态也没有变。然而，如果换一种视角和立场，从国家治理的角度来观察中国的政治变迁，就会发现截然不同的另一幅景象：中国的政治生活在过去30多年中也同样发生了巨大的变化。例如，从人治开始逐渐走向法治，首次确立了建设法治国家的根本目标，着手建构较为完备的法律体制，政府行为更多地受到法律的约束；从封闭政治逐渐走向透明政治，首次颁布了政务公开的法规，各级党政权力部门逐渐推行政务公开；从管制政府走向服务政府，出台一系列的措施，大幅度减少行政审批事项，同时为公民提供更多的公共服务；从高度集权走向适度分权，中央政府从财政、税收、审批等多个方面向地方政府分权，同时将更多原先政府管制的事务转交给民间组织，开始向社会分权。
　　毋庸讳言，国家治理更多属于工具理性的范畴。换言之，无论哪一种社会政治体制中，统治者都希望有更高的行政效率、更加稳定的社会环境、更加完善的公共服务，从而有广泛的民意基础。但是，工具理性与价值理性之间并非存在不可跨越的鸿沟，工具理性的改革通常需要价值理性的指导，而且也或迟或早会催生新的价值理性。更进一步说，国家治理的改革虽然是达到既定政治和经济目标的手段，是一种工具理性的改革，但治理改革本身必然体现着某种政治价值，而且势必导致新的政治需求。因此，我一直坚持认为，治理改革是政治改革的重要内容，甚至也是政治体制改革的组成部分。改革开放以来，中国政治生活的进步与变革，主要体现在国家治理领域和社会治理领域的改革和进步。
　　迄今为止，我一直是增量改革的倡导者和践行者。我在20世纪末提出了“增量民主”理论，并且在21世纪初主持发起了“中国地方政府改革创新研究与奖励计划”。在社会各界已有广泛影响力的“中国地方政府创新奖”，便是该计划的重要内容，也是以“增量民主”推动社会政治进步的一个重要尝试。从2000年开始，我与中共中央编译局比较政治与经济研究中心的同事们一道，利用“中国地方政府创新奖”这个重要平台，对过去十多年中各级政府的改革创新案例进行了搜集、整理、分析和研究，对其中的先进案例进行了奖励、宣传和推广。可以自豪地说，关于中国的民主治理改革和政府创新，我们中央编译局比较政治与经济研究中心拥有齐全的案例数据库。我们一直希望能够通过某种方式，使我们的案例数据和研究成果能够为更多的学术同行和党政官员分享，这套丛书便是这种努力的一个重要结果。展示在读者面前的这套《中国的民主治理：理论与实践》，按主题共分十卷，分别由“中国地方政府改革创新研究与奖励计划”的骨干成员主持编选。这十卷的目录和主编依次是：《民主选举》（闫健）、《民主决策》（陈家刚）、《民主管理》（龙宁丽）、《民主监督》（何增科）、《党内民主》（靳呈伟）、《法治政府》（李月军）、《透明政府》（刘承礼）、《效率政府》（陈雪莲）、《服务政府》（徐焕）和《社会管理创新》（周红云）。
　　丛书各卷的选材主要依据“中国地方政府改革创新研究与奖励计划”的案例和成果，但并非局限于此。除此之外，我们还广泛选取了在相关主题方面的经典案例和代表性研究成果。从这个意义上说，这套丛书是我国在民主治理的实践探索和理论研究方面较为重要的一个成果汇编，读者从中可以大体了解21世纪以来我国治理改革的现实进展和研究现状。所以，作为丛书的主编，我特别希望这套丛书对于党政部门的实践者来说，具有一定的借鉴意义；对于学术部门的研究者来说，则具有一定的史料价值。
　　
　　
　　
　　俞可平
　　2013年端午节于京郊方圆阁

　　《法治政府》卷由导论和14个典型案例的研究报告组成，广泛选取在法治政府主题下代表性的经典个案和研究成果，梳理我国在建设法治政府方面取得的一系列重要进展和基本经验，探讨现阶段法治政府建设进程中出现的问题和局限，并就未来法治政府建设的核心概念、重要议题和绩效评价等作出扼要分析，从一个侧面记录和反映在全球化背景下处于转型和磨合中的中国法治政府建构、探索和前行之路的创新努力。

 　　《法治政府》卷由导论和14个典型案例的研究报告组成，广泛选取在法治政府主题下代表性的经典个案和研究成果，梳理我国在建设法治政府方面取得的一系列重要进展和基本经验，探讨现阶段法治政府建设进程中出现的问题和局限，并就未来法治政府建设的核心概念、重要议题和绩效评价等作出扼要分析，从一个侧面记录和反映在全球化背景下处于转型和磨合中的中国法治政府建构、探索和前行之路的创新努力。

　　李月军，政治学博士，副研究员。2007年毕业于中国人民大学国际关系学院。现供职于中共中央编译局世界发展战略研究部。主要研究领域：政治学理论、当代中国政治与历史。主要代表著作：《社会规则：理论范式与中国经验》、《当代中国政治制度导论》等，并发表学术论文20多篇

　　《法治政府》卷由导论和14个典型案例的研究报告组成，广泛选取在法治政府主题下代表性的经典个案和研究成果，梳理我国在建设法治政府方面取得的一系列重要进展和基本经验，探讨现阶段法治政府建设进程中出现的问题和局限，并就未来法治政府建设的核心概念、重要议题和绩效评价等作出扼要分析，从一个侧面记录和反映在全球化背景下处于转型和磨合中的中国法治政府建构、探索和前行之路的创新努力。

　　李月军，政治学博士，副研究员。2007年毕业于中国人民大学国际关系学院。现供职于中共中央编译局世界发展战略研究部。主要研究领域：政治学理论、当代中国政治与历史。主要代表著作：《社会规则：理论范式与中国经验》、《当代中国政治制度导论》等，并发表学术论文20多篇

 　导论
　　中国法治政府之路：经验与问题
　　
　　李月军
　　（中共中央编译局战略部政治发展研究所）
　　
　　1997年,中共十五大明确提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略，两年之后全国人大通过的宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,这标志着法治、依法治国已经正式成为党和国家主要的执政理念之一。而依法行政、建设法治政府是实现依法治国的重要组成部分和步骤。2013年3月17日，国务院总理答记者问时指出，建设创新政府、廉洁政府和法治政府，是完成持续发展经济、不断改善民生和促进社会公正三大目标的重要保障，并强调法治政府尤为根本。
　　作为《中国的民主治理：理论与实践》丛书之一，本卷所收入的文章，以法治政府案例为研究对象，其中的多数案例是历年获得“中国地方政府创新奖”的项目。为更深入全面地反映建设法治政府的经验，本书也兼收其他有关典型案例的研究文章。通过这些案例与研究，我们既可以看到近十年来中国建设法治政府生动鲜活的图景，也可以看到建设道路上的问题，解决问题的不懈创新与努力以及取得的经验。同时，如果我们用“挑剔”的眼光分析这些案例时，也会观察到法治政府建设本身面临的各种局限，甚至是困境。当然“挑剔”地发现这些局限与困境，是想为创新法治政府建设的路径、方向，提供一些理论上的可能参考，以期中国的法治政府创新具有更广阔和光明的前景。
　　导论中国法治政府之路：经验与问题那么什么是法治政府呢？法治政府就是政府的一切行动——从决策到执行及监督，都纳入法律化轨道；在政府与法律的关系上，法律至上，政府活动只能在法律之内而不能在法律之外，只能在法律之下而不能在法律之上；在政府与公民的关系上，公民为重，政府只能实现和保障公民合法权益，而不能违背和侵犯公民基本权利。在保证法律符合正义公平基本原则的前提下，中国法治政府建设的基本目标是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。需要重点说明的是，这四点不仅是对政府治理社会角度来说的，其法治政府建设的意义在于，它们也必须落实在政府自身行为上，即政府行为必须“有法可依、有法必依”，规制政府行为的法律也必须执法必严，对于政府的违法也要做到“违法必究”。
　　一、中国建设法治政府的基本经验
　　（一）建立健全法律体系，提高法律正义与公正性，使法治政府建设“有法可依”
　　
　　没有健全的法律体系，法治政府建设就成为无本之木，无源之水。所以，建立健全法律体系，是改革开放30多年来法治政府建设的重要的经验。根据官方发布的数据，截至2012年底，中国已制定现行宪法和有效法律243部、行政法规721部、地方性法规9200部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。中国特色社会主义法律体系已经形成。
　　
　　法治的本质在于良法之治，法治政府的本质是保护公民的基本人权，限制公权力。在中国的立法与健全法律体系的过程中，也逐步抛弃了纯粹的法律工具主义观念，在目前体制下，努力创新各种手段，限度地提升立法质量，保证法律的公正与正义品质。尽管有学者论证说，“不应该指望一种良好的法律会引起对它的服从义务”，但从理论上讲，在专业立法的基础上提高立法的民主程度，提升法律的正义与公正性，是成为良法的途径，而良法总体上比恶法更有利于促进公民、组织和政府守法，实现真正的法治。近年来，中国立法工作的重要经验之一就是促进立法的民主化。根据《立法法》规定，2008年4月，全国人大常委会委员长会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，原则上都在中国人大网上全文公布，对关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重要法律草案，还要在中国主要新闻媒体上公布。同时，为在制定行政法规过程中进一步提高公众参与度，国务院规定除涉及国家秘密、国家安全等内容外，行政法规草案全部公开征求意见。有立法权的地方人大及其常委会，通过公布地方性法规草案，公开征集立法项目和法规草案，建立多元法规草案起草机制，扩大公民对立法工作的参与、直接听取利益相关者的意见，还要多次召开国内国际研讨会、座谈会等，听取专家意见，举办座谈会、论证会、听证会等多种方式，不断拓宽民主立法渠道。这些措施大大增加了法律体系建构的透明度，实现了公布法律草案的常态化，是朝着立法民主化方向迈出的重大步伐，也大大提高了法律的合法性、正义性和公正性，使法治政府建设“有良法可依”。
　　2009年开始，还开展立法后评估工作。立法后评估是提高法律建设质量的重要保障，也是《全面推进依法行政实施纲要》提出的原则要求。国务院法制办从2006年起探索开展立法后评估工作，选择了《艾滋病防治条例》、《特种设备安全监察条例》等12部行政法规进行了立法后评估，取得了较好效果。2009年，又选择《国家自然科学基金条例》等6件行政法规进行立法后评估。本书中的第十三篇文章《行政部门立法后评估制度研究导向》，为我们提供了一个行政部门立法后评估制度创新，限制行政部门通过立法扩张自己利益与权力的生动案例。
　　（二）各方合力共同推进中国政府法治化进程
　　总体来看，中国法治政府建设的开启与成就是在政府自觉、社会压力等因素合力推动下的结果。自改革开放之初，法治进程也随之开启。尽管初的“法制建设”被有些学者指责为“工具主义”，从“群众运动”到“依法治国”的转变是出于国家治理策略转化的需要，是为了运用社会力量来节省国家的力量，从而有效化解政治反对的力量，并把这些力量运用到社会主义现代化建设中来，但是，综观30多年来，特别是近10年来的中国法治与法治政府建设的进程，国家和各级地方政府的自觉与创新是一个主要力量。
　　自依法治国被提升为国家建设战略指导思想后，中国法治政府的建设在各级政府的推动下进一步加速。为全面落实依法治国基本方略，加快建设法治政府，2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标；2008年又发布《关于加强市县政府依法行政的决定》；2010年又发布《关于加强法治政府建设的意见》，这些决定和意见为法治政府建设提供具体指导，在压力型体制下，也成为地方政府法治化建设的强大动力。需要指出，这些决定和意见是基于中央政府清楚认识到每个阶段法治政府建设的必要性和紧迫性的基础之上的。例如，《关于加强市县政府依法行政的决定》指出，市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的线，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府作出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。但是与形势发展的要求还有不小差距，一些县市行政机关及其工作人员依法行政的意识有待增强，依法办事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的状况亟须改变。又如，《关于加强法治政府建设的意见》指出，我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。解决这些突出问题，要求进一步深化改革，加强制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约，推进依法行政，建设法治政府。
　　在自觉意识到法治政府建设中存在的问题，及时为解决问题提供整体战略策略的同时，中央政府对具体紧急事件也迅速作出反应，以具体行动推动法治政府建设。如三鹿牌婴幼儿奶粉事件发生后，国务院废止了有关食品免检制度的规定，及时制定《乳品质量安全监督管理条例》，进一步完善乳品从牧场到餐桌全过程的质量安全管理，严格落实执法责任，维护人民群众生命健康安全。
　　在中央政府的推动下，地方政府也不断深化自身法治建设。事实上，以往不少地方行政改革创新的本土经验，不仅有效地推动了地方经济与社会发展，而且对中央层面的立法建制和整个法治政府建设，都发挥了积极的示范和推动作用。本书收入的绝大多数案例都是关于地方法治政府建设的。又如，我国改革开放以来在克服法律虚无主义之后，重实体法、轻程序法的问题逐渐显现出来，行政程序违法现象突出，影响恶劣，教训深刻。客观上要求加强行政程序法制建设，要求行政机关及其工作人员增强程序法治意识，在行政管理过程中严格遵循法定的管理方式、步骤、顺序和期限。由于种种原因，曾列入立法规划的“行政程序法”的起草制定工作近年来被搁置下来。在此背景下，2008年4月湖南省在全国率先颁布了十章一百七十八条的《湖南省行政程序规定》并于同年10月1日起施行，这犹如一石激起千层浪，受到各方关注，投射出多方面的行政法制创新示范意义。它是近年来陷于滞缓状态的我国行政程序立法进程的重大突破，体现了领导决策者和政府法治工作者的创新精神。此外，近年来引起全社会广泛关注和讨论的地方行政改革创新举措，有上海、重庆等地的人本城管举措；广州、北京等地的公众参与举措；安徽、广州等地尝试进行的立法和行政立法后评估制度实践等。
　　
　　从国家—社会关系角度看，各级政府在法治建设方面的自觉推进，在相当程度和范围内是对来自社会的法治要求所带来的压力的感知。正如孙笑侠教授所说：“当今中国官方推行的法治化运动，实质上也正是来自民间的权利运动。”早在1987年，浙江温州苍南县农民包郑照到法院状告县政府，催生了中国行政诉讼制度。近年来，出现了许多的体现社会对法治要求并推动中国法治政府建设的典型案例，如2007年成都市的“唐彩珍案”发生后，北京大学五位教授向全国人大常委会递书，建议撤销拆迁条例。这一事件与其他和拆迁相关的社会抗争案例，一起推动了《国有土地上房屋征收与补偿条例》在2011年初颁行。其他案例还有2010年的“孙志刚案”，导致了一个旧法律的废除和一部新法律的诞生。本书中江苏省公安机关执法告知服务制度的出台，也是与对2005年6月“杜宝良事件”的反思直接相关。2007年，厦门“市民散步事件”发生，导致同年12月中旬举行的厦门历史上“次大规模的公众座谈会”，市民代表踊跃发表理性专业的意见，让人见识了素为官方忽略的民间智慧。此次以城市中产阶层为主体的环保运动让官方看到，厦门市民乃至全国更广大地区的民众，完全具备了推行更充分民主政治所必需的社会动力。
　　除了持续不断的普通民众的抗争运动外，推进中国法治政府建设的社会动力还来自民间组织。在任何时代、任何国家，个体权利面对国家权力时都是弱不禁风的。因此，要想使个体权利和自由获得可靠保障，社会成员就必须联合起来，形成社会组织，并以组织化形式和群体化力量来表达愿望、主张权利、捍卫自由。特别在中国，官本位浓重，垄断企业势力庞大，加之个体自由和权利的保护渠道不健全、不完善，个体的力量更显脆弱。因此，民间组织就成为保护个体权利和自由的重要后盾和屏障。如1997—1998年间海南省企业协会就以自身组织力量，促进了海口狮子楼大酒店董事长雷献强受非法拘禁案的解决，保护了个体权利和自由。如果没有海南省企业协会的介入，单凭雷献强的个体力量恐怕很难取得这样的效果。
　　如前所述，保护公民的合法权益与限制政府公权力是法治的一体两面。也就是说，从某种意义上讲，社会权力/权利与政府权力存在此消彼长的关系。上述这些社会中个体和组织对自己权利的维护，从另一个方面来说也是对政府权力的有力约束。
　　推动中国法治政府建设的另一支社会力量还有知识分子。他们推进中国法治政府建设主要表现在两个方面：一是其法治民主理论研究为中国法治政府建设提供了理论支持，通过各种渠道使法治理念从社会知识上升为国家知识；二是身体力行地参与法治政府建设，如相关立法过程都有这些专业知识分子的身影，“孙志刚事件”、“唐彩珍事件”中，都有知识分子直接向中央政府提出意见。2003年7月，杭州市机械工业学校退休教师刘进成发起、金奎喜律师等116人联名上书全国人大，要求对《拆迁管理条例》进行违宪审查。近，一些学者又向中央政府呼吁废除与法治政府建设极不相适的劳动教养制度，并得到回应。2013年3月17日，总理在回答有关劳教制度的提问时说：“中国劳教制度的改革方案，有关部门正在抓紧研究制定，年内有望出台。”
　　总之，中国法治政府建设的经验已经显示出中国式进路的特点，显示出中国法治秩序特有的建构方式。这就是在政府为主导力量、政府与社会力量的动态合力作用下，中国法治政府建设在转型和磨合中一边建构，一边探索，一边前行。法治政府建设的进退取决于所涉及的各种力量能否理智地进行沟通与互认，建立新的法律制度解决相互之间的利益冲突，达成恒久的一致的制度框架，防止相似冲突的重现与激化。
　　（三）我国的法治政府建设，不能简单地照搬国外模式，必须注重与本土资源的结合长期以来，我们一直强调，中国的政治体制改革更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。法治与法治政府理论作为一种理性思维的结晶，有理由也有义务引导法治建设的实践，但实践又包含着它自己的运行逻辑。法学与政治学理论界以往对法治与法治政府的研究，较多地指向了应然的理论构想这个层面，较少关注到实践层面，尤其是实践自身的运行逻辑。学者们论及法治，习惯于以一些源于西方的法治理论作为检验当代中国法治实践的标准或作为引导中国法治政府建设与改革的目标，总是认为，任何不符合西方法治理念的实践似乎都是消极的、错误的，都没有存在的理由，都是改革的对象。
　　站在法治政府建设实践的角度上看，可以发现，法治与法治政府建设的具体模式与路径，往往与一个国家甚至一个地区的政治状况、经济发展水平、历史传统等诸多因素都是相互关联、融为一体的。可能的法治是社会在其现有的资源、知识、文化约束下，在各种社会关系的交互影响下可以实现的制度，而脱离具体地方性和社会条件的抽象的“法治”是没有现实对应物的。具体的法治模式与路径则是特定时空环境下造就的，本书中提及的司法调解就是一个例证。秉持西方自由主义理念的学者认为，“几乎所有案件都将把调解作为优先解决程序，有悖于司法的性质，限制和剥夺了诉讼法授予当事人的权利”。实际上，现在中国的调解制度既是历史传统所来，也与中国国情相适应。在长期研究调解制度后，黄宗智先生认为，西方国家也有相近的调解制度，只是不如中国这样明显，在对上海司法调解制度改革与运作成效表示赞同的同时，进一步指出“如果调解机制完全消失，每十万人的诉讼案率比今天的要再上升二十九倍？我相信不会，我们也应该希望不会”。据2011年官方统计，中国有人民调解组织80多万个，人民调解员490多万人，形成了覆盖广大城乡的人民调解工作网络，在解决民间纠纷、化解社会矛盾、促进和谐稳定等方面，人民调解发挥着重要作用。2010年8月，全国人大常委会审议通过了《人民调解法》，这部法律规定的调解原则，一是自愿、平等。当事人在调解活动中可以选择或者接受人民调解员，可以接受、拒绝或者终止调解，可以要求调解公开或者不公开进行，可以自主表达意愿，自愿达成调解