香港政制发展历程（1843——2015）

        英国外交大臣赫德于1990年1月31日在致钱其琛外长的信息中提到：“我看到报告说基本法将有一新的条款，将立法局成员的外籍人士数字限制在总数的百分之十五，这在香港引起了关注，将给连续性设置严重障碍，也很难实施。”2月6日，英方在第五份信息中对此要求澄清：“如立法会中外籍候选人超过百分之十五，如何取舍；只在香港享有居住权的非华人永久性居民是否受此限制，英方认为此类人应视为香港人。”

         香港是一个以金融、贸易而闻名于世的国际性城市，有不少外籍人士在这里长年工作和生活，对香港的社会发展做出了贡献，况且将来特区政府和法院也可继续任用外籍人士。在香港永久性居民的构成中，就包括持有效旅行证件在香港居住7年及以上的非中国籍人士。特区立法会容纳一定比例的外籍议员，是适合香港永久性居民构成状况的一种安排，但一定要有一个限额。基本法起草委员会政制专题小组建议，规定香港特区的非中国籍或拥有外国居留权的香港特区永久性居民被选为立法会议员的人数不能超过全体议员的15%。英方从传媒的报道中获悉这一安排后，对此提出了种种问题。中方在1990年2月8日第6份书面信息中予以明确的答复：

关于非中国籍的和在外国有居留权的香港永久性居民在特区立法会的席位限额问题，中方的立场早已十分明确，基本法必须对下列两种人在特区立法会的席位数目加以限额规定：一种是外国人，即非中国籍的香港特别行政区永久性居民，另一种是在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民。采取后一种人包括在内的措施，完全是由于英国单方面公布给予五万个家庭以“完全的英国公民地位”所引起的。英方自称在香港立法局没有国籍限制的说法是与香港的历史事实不符的。至于限额幅度，起草委员会第九次全体会议将会做出决定。

         对此，1990年2月12月，由英驻华大使唐纳德转交的英国外交大臣赫德给钱外长的第七份信息中，赫德表示：“如果你继续认为有些限制极为重要的话，我希望你能考虑增加名额以减少这种风险。”中方经过慎重考虑，听取了英方的意见，在基本法定稿时，对非中国籍和在外国有居留权的香港永久性居民在特区立法会中所占比例的限制从原订的15%扩大为20%。从中英两国外长交换的七封书面信息中，可以看出这一磋商的过程以及中英双方在这个问题上达成的谅解。

         后，香港基本法正式公布时，此点纳入立法会议员的资格规定中，即基本法第67条：

香港特别行政区立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。但非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民也可以当选为香港特别行政区立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的百分之二十。

         基本法的这一规定，既体现了国家主权原则，又适应了香港本身的特殊需要。1997年后，香港成为直辖于中华人民共和国中央人民政府的特别行政区，特区立法会作为主权国的地方立法机关，全部由中国公民组成是理所当然的。但考虑到香港的历史背景和现实状况，并且从有利于香港的稳定繁荣出发，基本法对特区立法会议员的国籍问题作了上述规定。

居英权计划

“居英权计划”（又称英国国籍计划）是英方打出的第二张牌。

在英国管制时期，定居在香港的相当数量的中国同胞具有英国属土公民身份，他们中的大部分人持有“英国属土公民”（British Dependant Territores Citizens，简称BDTC）护照。1984年，《中英联合声明》签署，英国于1997年7月1日将香港交还给中华人民共和国，香港不再是英国的“属土”，于是英国于1987年7月1日签发“英国国民（海外）”[British National(Overseas)]护照（简称BN(O)）作为其过渡性的替代护照。这两种护照的持有人均无居英权。BN(O)护照持有者撰在其有生之年前往海外时，该护照作为旅行证件可继续使用，但此项权利不得传给在1997年7月1日或该日提后出生的子女。这就是说，BN(O)护照将逐渐自然消失。

除上述两种护照外，港英政府还给香港居民签发《香港身份证明书》（简称CI）、《香港签证身份书》（简称DI）、《香港回港证》、《香港海员身份证》和《海员国籍及身份证明书》等旅行证件。其中CI和DI是签发给无资格取得任何国家护照和旅行证件的香港居民前往海外旅行使用的国际旅行证件。CI签发给在香港受条件限制居留和不受条件限制居留这两种人，前者需要得到回港签证才可以返回香港，后者则在其持有的DI上加注持有人，可不需签证返回香港。其余旅行证件属于专用证件。

由于英国承认双重国籍，定居在香港的中国同胞比较容易取得英国以外的外国国籍。这种情况又加重了香港居民国籍身份的复杂性。

按照中国国籍法，所有香港同胞，不论其是否持有BDTC护照，都是中国公民，英国政府无权将他们改为英国国籍；英国政府也承认这部分香港同胞是中国公民，不继续发给他们BDTC护照，但作为一种旅行证件，将给他们换发BN(O)，不给予在英国的居留权。这原是中英双方在签署中英联合声明时达成的谅解，并以互换备忘录形式作了确定。但英方以所谓“挽救港人信心”为由，违背自己的承诺，推出了“居英权计划”。

1989年12月20日，英国外相赫德首次在英国下议院提出赋予部分香港居民居英权的方案。主要内容为：（1）给5万名香港“精英人士”，包括其家庭成员在内共22.5万人完全的英国公民地位，发给英国护照，而无须离开香港；（2）获发居英权的人士包括：专业界、工商界、从事教育及卫生服务人士、有特殊工艺及管理技术人士、公务员、纪律部队人士；（3）此计划只适用于香港；（4）有部分护照押后才发出，使一些稍后会晋升高位的人士取得；（5）不会修改1981年英国国籍法案。赫德在宣布中还声称，香港是一个国际中心，有很多国际方面投资，重要的贸易伙伴亦希望香港能够继续保持安定繁荣。英国政府推行这项计划“也希望贸易伙伴会跟从英国作榜样。”

据终的分配名额，这5万份英国护照分配如下：纪律部门（警察和海关）7000份，“敏感部门”（资深公务员和媒体人士）6000份，关键性岗位工作人士（专业和商界人士）36500份，主要的投资者500份。

同年12月30日，针对英国宣布的居英权计划，中国外交部发言人发表谈话，表明了中国政府对此计划的立场：“英方的这一作法，严重违反了它自己的庄严承诺。5年前，在香港问题谈判中，有关香港居民的国籍问题，原已取得协议，双方并在此基础上交换了备忘录。英方的备忘录明确规定：‘凡根据联合王国实行的法律，在1997年6月30日由于同香港的关系为英国属土公民者，从1997年7月1日起，不再是英国属土公民，但将有资格保留某种适当地位，使其可继续使用联合王国政府签发的护照，而不赋予在联合王国的居留权。’英方的上述备忘录的内容和措词同中方的备忘录一样，都是经过双方商定的。”但现在英方“却出尔反尔，不顾中英双方有关协议，单方面决定给予部分香港居民以完全的英国公民地位。英方还宣称，他们将在上述5万户中保留相当数额，以便在临近1997年的‘稍后的年代中’给‘那些可能在香港进入关键岗位的人以机会’，并号召英国的‘伙伴和同盟国’追随英国之后，依法炮制，公然将香港的中国居民‘国际化’。英国政府的决定，势必在香港居民中制造矛盾，导致分化和对立。事实上，自决定公布之后，已经在香港居民中引起相当的混乱。这一切显然不利于香港的稳定和繁荣。”

“中国政府要求英方以大局为中，改变上述作法，否则必须承担由此而产生的一系列后果。中方保留对此采取相应措施的权利。”

次日，英国外交部和英国副首相杰佛里·豪对中国外交部发言人的上述评论作出回应，强调给予一些港人居英权目的是为了使他们留在香港，英国的目标是“鼓励他们继续作为香港具活力的催化剂。”

1990年4月4日，在第七届全国人民代表大会第三次会议通过香港基本法的同一天，英国政府将《1990年英国国籍（香港）法案》提交英国下议院，而后三读通过，7月26日英女王签署生效。

1989年时，香港人口约570万，其中97%以上是中国人。由于上述原因，他们当中约有330万人持有“英国属土公民护照”。根据1981年修改的英国国籍法，这些人不具有在英国本土居留权。关于持有“英国属土公民护照”的香港中国居民的国籍和居留权问题，中英两国政府于1984年12月19日以互换备忘录的形式表明了各自的立场。中国政府申明：“根据中华人民共和国国籍法，所有香港中国同胞，不论其是否持有‘英国属土公民护照’，都是中国公民。”英国政府也在备忘录中作了确认。

《1986年香港（英国国籍）枢密院令》亦规定，拥有英国属土公民权的华裔香港居民和其他非华裔的香港居民，在1997年7月1日后，将分别转为“英国国民（海外）籍”和“英国海外公民”籍，两者均无居英权。总之，英国政府单方面制定的“居英权计划”并付诸实施，完全违背了中英两国政府就香港居民的国籍问题所交换的备忘录和英国政府一直奉行的国籍政策，是英国改变对港政策的明显例证。

兵来将挡，水来土掩。中方针对居英权计划，采取了相应对策。香港基本法作出规定，香港特区行政长官、特区政府主要官员、行政会议成员均由在外国无居留权的香港特区永久性居民中的中国公民担任。基本法第67条还对立法会议员的国籍和在外国有居留权者作出限制：非中国籍的和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民在立法会全体议员中所占比例不得超过20%。

1996年5月，八届全国人大常委会第19次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国国籍法>在香港特别行政区实施的几个问题的解释》中的第三条，对此又作了明确的规定：

任何在香港的中国公民，因英国政府的“居英权计划”而获得的英国公民身份，根据“中华人民共和国国籍法”不予承认。这类人仍为中国公民，在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得享有英国的领事保护的权利。