白宫掌权者 美国国家安全委员会(1947-2019)

孙成昊，中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员，主要研究美国政治与外交，曾参与撰写《国际战略与安全形势评估》《美国大势》《太平洋足够宽广：亚太格局与跨太秩序》等著作，出版《美国国家安全委员会内幕》《国家不安全：恐惧时代的美国领导地位》《西方情报机构与苏联解体》等译著十余本。

肖河，中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员，主要研究美国外交和大国战略。

绪论美国国家安全委员会的历史演变（1）
节初露锋芒：从杜鲁门到“艾森豪威尔模式”（2）
第二节摇摆不定：从肯尼迪到里根（4）
第三节“斯考克罗夫特模式”及其影响：
从老布什到特朗普（8）
小结几点思考（14）

章杜鲁门：国安会的初生（18）
节恭逢创世之时（18）
第二节军政不协（23）
第三节“福莱斯特的报复”（26）
第四节鸠占鹊巢（31）
小结朝鲜战争之累（36）

第二章艾森豪威尔：国安会的“陆军化”（40）
节和平竞赛与大规模报复（40）
第二节前之覆辙，后之镜鉴（44）
第三节“国家安全事务助理”与“政策山”（48）
第四节“造纸厂”（54）
小结“艾森豪威尔的遗产”（58）

第三章肯尼迪—约翰逊：回归罗斯福（62）
节新战略与新领袖（62）
第二节“小国务院”（67）
第三节肯尼迪与约翰逊（71）
第四节星期二午餐会（76）
小结潮起潮落（80）

第四章尼克松—福特：孤独的秩序（84）
节缓和时代与秘密政府（85）
第二节孤独的秩序（89）
第三节大放异彩（94）
第四节更换“船长”（99）
小结辉煌与隐忧（104）

第五章卡特：盛极而衰（108）
节自我毁灭的缓和（108）
第二节均衡型团队（112）
第三节左右不定（117）
第四节危机、机遇与分裂（122）
小结总统国家安全事务助理的危机（127）

第六章里根：国安会的“中年危机”（130）
节“自由世界的敌人”（130）
第二节要高效，不要高调（134）
第三节“暖心的无情者”（139）
第四节“内阁至上”与“伊朗门事件”（144）
小结在动荡中调整（150）

第七章老布什：“样板工程”（153）
节“新世界秩序”（153）
第二节前车之鉴（156）
第三节被低估的总统（164）
第四节“三级委员会”体制（168）
小结稳中求进（170）

第八章克林顿：继承传统（174）
节后冷战时代的喜与忧（174）
第二节立于巨人之肩（178）
第三节“新一代”总统（182）
第四节“经济优先”引领机制调整（186）
小结延续大于变化（189）

第九章小布什：“恐惧阴霾”下的调整（194）
节两场战争（194）
第二节大还是小，这是个问题（198）
第三节“战争总统”（205）
第四节“反恐”背景下的机制调整（209）
小结小布什的“强领导”（214）

第十章奥巴马：“不做蠢事”（218）
节“伸手外交”（218）
第二节合作与协调（222）
第三节“后恐惧时代”的机制调整（224）
第四节“单倍行距”与“小圈子”（228）
小结异化的国安会（234）

第十一章特朗普:“大国竞争”下的“暮年危机”（238）
节“大国竞争”与“美国优先”（238）
第二节恢复“艾森豪威尔模式”（242）
第三节国安会的变与不变（247）
第四节国安会的“暮年危机”（253）
小结权力的游戏（259）
总结美国国家安全委员会的发展经验及教训（265）
节“大安全观”是美国国安会创立的思想基础（265）
第二节三级协调模式是美国国安会跨部门合作的基石（271）
第三节独立多元是美国国安会幕僚体系的特征（277）

结语（283）

后记一（285）

后记二（288

孙成昊，中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员，主要研究美国政治与外交，曾参与撰写《国际战略与安全形势评估》《美国大势》《太平洋足够宽广：亚太格局与跨太秩序》等著作，出版《美国国家安全委员会内幕》《国家不安全：恐惧时代的美国领导地位》《西方情报机构与苏联解体》等译著十余本。

肖河，中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员，主要研究美国外交和大国战略。

章杜鲁门：国安会的初生在准备一场全面战争时，我们要怎么做才不会变成一个堡垒国家，不会摧毁那些原本打算维护的德性和原则？——《纽约时报》评论作家汉森·鲍德温1947年于其新作《权力的代价》 Hansan Baldwin,The Price of Power,New York:Harper,1947,pp153-155国家安全委员会是我的委员会，我希望所有人都能和谐共事，也不要有任何自以为“头牌”的想法。——美国第33任总统哈里·杜鲁门1947年8月8日于美国国安会次会议 “Memorandum for the President,Aug8,1947; agenda of NSC meetings attended by President Truman,”Walter Millis,ed,The Forrestal Diaries,New York:Viking Press,1951,p320节恭逢创世之时1945年4月13日，哈里·杜鲁门（Harry Truman）从执掌白宫将近13年半的富兰克林·德拉诺·罗斯福（Franklin DRoosevelt）手中突然“继承”了一个刚刚获得世界霸权的美国，这对新总统本人而言可谓亦喜亦忧。喜的是第二次世界大战眼看要走到尽头。纳粹德国已经是风中残烛，欧洲战事很快就要终结。日本虽然还在太平洋的各个岛屿上负隅顽抗，但是在雅尔塔会议上，苏联已经承诺将在西线的战斗结束后对日两面夹击。一个新世界的黎明已经初现晨曦 ，作为胜利者的美国终于能够一扫二十多年前伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）推广美式国际秩序功败垂成的阴霾，按照自身的愿望重新规划世界。在这一过程中，白宫的主人无疑将收获巨大的荣誉。事实上，不要说是美国总统，就连在当时还仅仅是助理国务卿的迪安·艾奇逊（Dean Acheson）都对自己能够参与这一新的“创世纪”而自鸣得意，毫不客气地将回忆录命名为《恭逢创世之时》（Present at the Creation）。虽然如何利用巨大的优势和崇高的地位也会让人烦恼，不过这终归是“幸福的烦恼”。忧的是过去三年中重要的盟友——苏联。此时的杜鲁门对于罗斯福、温斯顿·丘吉尔（Winston Churchill）和约瑟夫·斯大林（Joseph Stalin）在雅尔塔会议上达成的关于战后欧洲版图和势力范围的“百分比协定”还毫不知情。杜鲁门是一个次世界大战的老兵和坚定的南部新政主义者（New Dealer），支持罗斯福与威尔逊一脉相承的自由国际主义，但是他不大关心外交事务，也不是罗斯福的圈内人，并不清楚后者已经和斯大林做了好多笔“现实主义”的交易。这些交易简单说来就是用东欧国家的命运来换取美国人的更少牺牲和苏联人对美国设计的新的国际制度的支持。虽然白宫的“内圈”早已决心将波兰和捷克斯洛伐克等国“出卖”，但是表面上却不敢向“外圈”和美国公众透露，只能和苏联心照不宣地表示在战后要尊重东欧各国的“自由选举”和选举产生的政府。除了政治上的亲信，支持罗斯福“亲苏”路线的还有政府内的“左翼”人士，例如前副总统、商务部长亨利·华莱士（Henry Wallace），以及美国陆军——身为欧洲盟军总司令的德怀特·戴维·艾森豪威尔（Dwight DEisenhower）就多次拒绝丘吉尔让美军尽可能向东挺进的建议，坐等苏联按照约定进驻东欧。 关于罗斯福“表里不一”的对苏政策及其对“反苏派”的压制，参见Daniel Yelgin,Shattered Peace:The Origins of the Cold War and the National Security State,Boston:Houghton Mifflin,1978; George FKennan,Memoirs,1925-1950,Boston:Little Brown and Co,1967。随着罗斯福去世和战争结束，这一路线的支持者阵营就立即土崩瓦解了。反对这一路线的右派、国务院的几乎所有职业官僚和美国海军的影响逐渐抬头。在杜鲁门眼中，他看到的是一个不守约定、恫吓其他小国、竭力扩张共产主义的苏联，必须予以坚定“教训”。但是，又不能背上主动破坏战后和平和第二次世界大战中形成的“大国一致”的骂名。不过，虽然苏联问题看上去越来越紧迫，杜鲁门对于美国的能力仍然非常自信。在波茨坦会议前，他声称未来的世界会由美国和苏联共同领导，但是美国至少有85%的发言权，苏联只有区区的15%。 Harry Truman, Years of Decisions,Memoirs Vol1,New York:Doubleday & Company,Inc,1955,p75不过，出于不同原因，美国的很多人并不那么自信。随着美苏之间的争执日益频繁和激烈，很多人担心一场更具破坏性的第三次世界大战很可能在两国之间爆发。为此，有的美国人主张要“为全面战争做全面准备”；  “全面战备”派的代表人物是时任海军部长、美国任国防部长詹姆斯·福莱斯特和《1947年国家安全法》雏形《埃伯斯塔特报告》的执笔人费迪南德·埃伯斯塔特(Ferdinand Eberstad)。参见Arnold ARogow,James Forrestal:A Study of Personality,New York:The Macmillan Company,1963,p299而有的则大声疾呼美国不能在竞争中本末倒置，要警惕在战备中堕落为公民权受限、国家为暴力精英掌控的“堡垒国家”（Garrison State）。 Harold DLasswell,“The Garrison State,”American Journal of Sociology,Vol46,No4,1941,pp455-468作为南方人的杜鲁门虽然自信，但是并不盲目，从未忽视这种“政治退化”的风险。在从战后到冷战再到热战的过程中，他治下的白宫特别是预算局（Bureau of Budget/BOB）始终高度警惕军事和安全部门对民选总统权力的侵蚀，一直坚持将增进福利国家建设的公平施政（Fair Deal）放在扩军备战之前，强调用预算“天花板”来控制军事部门的支出和膨胀。 这一时期美国的各个政治力量都以维护美国的自由为名推进各自偏好的政治议题，代表了不同的认识传统。参见Michael JHogan, A Cross of Iron:Harry STruman and the Origins of the National Security State 1945~1954,Cambridge:Cambridge University Press,2000。在外交事务上，除了与以色列建交等极少数问题之外，杜鲁门都会让在战争期间饱受军方压制的国务院“放手去干”，这使得其外交政策具有强烈的进攻色彩。但是与此同时，杜鲁门本人和其他战略设计者——例如遏制政策之父乔治·凯南（George FKennan）——在很长一段时间内（朝鲜战争爆发前）都愿意相信，单凭美国的经济能力和军事潜力就足以威慑苏联的武力扩张，不需要大搞军力建设来支撑进攻性外交政策。这种“目的”和“手段”之间的“缺口”正是杜鲁门的国际安全战略的鲜明特征。 Melvyn PLeffler,A Preponderance of Power:National Security,the Truman Administration and the Cold War,California:Stanford University Press,1992,pp499-5021947年英国放弃了对希腊和土耳其的安全承诺，1948年发生了捷克斯洛伐克政变和次柏林危机，1949年美国“丢失中国”，与此同时苏联的原子弹试验成功，打破了美国的核垄断。的好消息是，尽管外部环境日益紧张，为关键的西欧重建进展顺利。自1949年起，国务院中保罗·尼采（Paul Nitze）这样的强硬派一直在宣扬美国“政策受限，只能削足适履。只有当手段得到增强时，我们才能考虑更多更有力的政策选择”。他所说的手段实际上就是军事力量。 Ernest May,American Cold War Strategy:Interpreting NSC 68,Boston and New York:StMartins Press,1993,p98尽管尼采争取到了因为“丢失中国”而饱受压力的国务卿艾奇逊的支持，但是他起草的旨在大规模扩张军备的国安会68号文件却始终没能得到白宫的首肯。就在保罗·尼采因为一轮又一轮的跨部门评估而心灰意冷之际，朝鲜战争的爆发拯救了他和国安会68号文件。战争的爆发似乎雄辩地表明战备派的意见是正确的，缺少立即可用的常规军事力量鼓励了苏联采取冒险政策，其支持的在朝鲜半岛的大胆行动更是暴露了美国的虚弱。一方面为了弥补政治损失，另一方面又被苏联“上了一课”，杜鲁门从此成为了尼采、艾奇逊和国安会68号文件主张的大规模军备的支持者。1950—1953年是美国军队真正摆脱“大规模动员和复员”这一传统的起点，开始在和平时期维持大量的常规军事力量，打起了代价高昂却又不符合其民族气质的“有限战争”。 David TFautua,“The Long Pull Army:NSC 68,the Korean War,and the Creation of the Cold War US，” The Journal of Military History,Vol61,No1,1997,pp115-118就这样，杜鲁门用自我否定的方式填补了战略目的和手段之间的“缺口”。1945—1952年，美国的冷战战略以朝鲜战争为界线呈现出“泾渭分明”的特点，这决定了1947年诞生的国家安全委员会在不同时期的角色也截然不同。在朝鲜战争前，杜鲁门对国家安全委员会的关注重点是限制军事部门的“膨胀”，防止以海军为代表的军备派通过这一机制“绑架”总统。其要点是降低这一委员会本身的重要性，保证该机制的实际运作掌握在“跟着白宫走”的官员手中。而在朝鲜战争爆发后，齐聚着外交、安全和军事部门首长的国安会开始走红，迅速扮演起战时内阁兼总司令参谋部的角色。仅从1950年3月—6月，杜鲁门政府就通过国安会发布了97项命令，其效率翻了接近三番。 夏尔-菲利普·大卫著，李旦、王健、徐翊等译：《白宫的秘密》，北京：中国人民大学出版社，1998年版，第128页。美国国安会这一段曲折的初生史清楚地表明，国安会的地位和运作也是对白宫的整体国际安全战略的反映。不理解一个时代的美国战略，一般也很难理解作为安全决策枢纽的国安会的机制变迁，这也是之后章节将要不断重复的主题。第二节军政不协虽然国安会的功能变迁能够反映美国国际安全战略的变化，但是对于后者而言，国安会的存在却并非必须，更非注定能够“长命百岁”。要知道，和国安会同时诞生的、负责统筹安全和产业政策的国家安全资源委员会（National Security Resource Council）很快就因为频繁内斗和无事可做而寿终正寝。总体看来，国安会在1947年的诞生具有其功能上的必要性，这是因为当一国开始领导甚至改造世界时，总是需要考虑如何在各个政府部门间形成合力，总是要建立某种“枢密”机制。但是如果仔细观察1945年到1947年的历史，就会发现国安会诞生的偶然性色彩也同样突出。它不是白宫、国务院、美国海陆军以及国会等任何一方在战后国家安全机制建设中的关注焦点。在很大程度上，国安会不过是海军为了应对白宫和陆军的压力而抛出的政治正确的“干扰弹”。但是正如“偶然中的必然”所言，国安会的产生虽然是官僚内斗的偶然结果，但是由于内在的合理性，其一旦出现就展现出了顽强的生命力，而非像很多同类官僚机构那样迅速消亡。美国国安会的本质职能是协调各部门的海外行动。之所以如此，一是因为在海外的行动不像在国内那样有着清晰的职权界限，很难判定一项外交、军事甚至是经济行动应当归属于哪一部门，通常这些活动还会产生涉及多个部门的影响；二是因为如果各部门能够互相配合、协调各自的资源和政策，那么一个部门所执行的国际外交、军事或者经济政策能够取得更好的效果，同时也能降低各部门在同一个议题上的“重复投资”，防止不同部门的政策相背而行、互相抵消。显然，这是一个行政组织上的老问题。当美国海军开始在20世纪初随着美西战争走出国门时，这一问题就已然出现。从美西战争到次世界大战结束，美国国家安全政策的协调主要发生在海军部（Department of Navy）、战争部（Department of War）和国务院之间。但是这种联络主要依靠的是各部门首长间的信件交流，部门行动仍然是独自进行——在华盛顿海军会议期间，美国国务卿查尔斯·埃文斯·休斯（Charles Evans Hughes）甚至不愿意海军部派员随行，各部门的意见也是各自独立地提交给总统。因此，直到20世纪30年代中期，美国的国家安全部门之间还停留在“书信协调”（Coordination-by-Letter）阶段，几乎不存在有效的政策协调机制。 Ernest RMay,“The Development of American Political-Military Consultation in the United States,”Political Science Quarterly,Vol70,No2,1955,p165在这一时期的外交政策协调中，国务院是主要责任人。由于国务院的立法明确规定了国务卿是总统外交事务中的“首席顾问”（Principal Advisor），因此历任国务卿都不愿意和军事部门分享外交政策的知情权，更遑论让后者参与。这一状况一直到科德尔·赫尔(Cordell Hull)执掌国务院时才有所改变，由于德日法西斯在国际舞台上日益咄咄逼人，这位国务卿开始关心陆军和海军的军事战略问题。在赫尔的推动下，1935年成立了由副国务卿（Undersecretary of State）、陆军参谋长（Army Chief of Staffs）和海军作战部长（Chief of Naval Operations，相当于陆军参谋长）组成的常设联络委员会（Standing Liaison Committee），这也是美国历史上个正式的跨部门协调机制。 “George HDear and Claude ASwanson to Cordell Hull,Nov26,1935; Hull to Dern,Nov27,1935,” WPD 3887,General Records of the War Department,National Archives不过，这一机制并没有起到赫尔设想中的作用。一方面是因为参与者级别不够高、“下级难以协调上级”，同时也没有独立的人员和资金支撑；另一方面则是因为罗斯福根本不希望国务院真正参与到军事政策中来。1943年，常设联络委员会被由国务卿、陆海军部长和参谋长组成的战争委员会（War Council）取代。无论是在前者还是后者之中，国务院都属于“靠边站”的状态。在整个第二次世界大战期间，国务院都被排除在别的决策之外。 Dean Acheson,Presentation at the Cr