生态环境损害的行政命令型救济研究

前言

生态环境损害是指由环境污染或生态破坏等人为因素所造成的对生态环境本身的损害，也即对自然资源或环境要素生态价值的损害。在生态环境损害的概念之中，不包括人身权或财产权损害等私法权利的损害。生态环境损害的客体是环境公共利益，应当通过公法途径予以救济。
我国的生态环境损害救济体系是在我国生态环境治理工作不断推进的过程中逐步发展起来的。从总体上看，我国的生态环境损害救济主要经历了早期的未对生态环境损害进行救济阶段，到通过民事侵权责任途径兼顾救济生态环境损害阶段，再到当下通过环境民事公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度双渠道救济生态环境损害阶段。然而，在目前我国生态环境损害救济体系中占据核心地位的环境民事公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度均存在诸多欠缺，并且这些欠缺难以通过制度完善等表层式修补的方式予以化解，因而通过环境民事公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度难以实现对生态环境损害的有效救济。不仅如此，我国学者所提出的关于生态环境损害救济途径的其他理论设想，也因在必要性、可行性或适当性等方面存在一定的欠缺而难以在我国生态环境损害救济实践中加以适用。
事实上，在我国的环境法律体系中存在责令消除污染、责令恢复原状、责令赔偿损失等行政命令类型，虽然立法者设置这些行政命令的初衷并非是用之救济生态环境损害，并且通过这些行政命令也无法实现对生态环境损害的完整救济，但在这些行政命令之中，确实已经蕴含了生态环境损害救济的部分功能。然而，出于借鉴域外公民诉讼制度等通过诉讼途径救济生态环境损害的实践经验之因素，以及在生态文明建设背景下鼓励司法机关在生态环境损害救济方面积极创新并有所作为之考虑，我国立法者更倾向于将环境民事公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度作为我国生态环境损害救济的主要发展方向，从而导致生态环境损害的行政命令救济途径在一定程度上被忽视。
实际上，从欧美等西方国家和地区关于生态环境损害救济的相关立法与司法实践来看，通过行政命令途径救济生态环境损害亦是相对可行且较为有效的救济途径之一。而基于对“搭便车”理论、国家公权力理论、政府环境责任理论以及行政效能理论在生态环境损害救济领域内的嵌入适用，不难发现在由行政权主导各项环境事务的我国，通过更为高效的行政途径而非司法途径或其他途径救济生态环境损害是更为合适的选择。循此继进，在应当通过行政途径救济生态环境损害的基本框架下，进一步将具备及时性、专业性和普适性特征且能够有效弥补环境民事公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度各项欠缺的行政命令作为我国生态环境损害救济的优先选择，是我国构建科学完备且契合实际需要的生态环境损害救济体系的应有之义。
在具体构建生态环境损害的行政命令救济体系时，应当在恪守合法性、必要性和有效性三重准则的前提下，创设责令消除环境风险、责令修复生态环境、责令异地替代修复和责令赔偿生态损失四种专门用于救济生态环境损害的行政命令类型。其中，责令消除环境风险可以用于对尚未实际发生的生态环境损害风险的预防性救济；而责令修复生态环境、责令异地替代修复和责令赔偿生态损失则可以用于对已经实际发生的生态环境损害结果的恢复性或填补性救济。出于使生态环境损害的行政命令救济体系进一步规范化之目的，亦需要从内部控制制度、信息公开制度、公众参与制度和权利保障制度四个维度对专门用于救济生态环境损害的行政命令的作出程序进行相应的法律规制。
针对生态环境损害的行政命令救济体系中可能存在的行政机关怠于履行生态环境损害救济职责之行为，可以通过检察建议制度、行政公益诉讼制度和公众检举制度予以应对；对于行政机关在生态环境损害救济中可能存在的因行为失范而损害行政相对人合法权益之情形，可以通过行政复议、行政诉讼和信访申诉途径予以解决；对于生态环境损害责任人确无能力履行生态环境损害修复或赔偿责任之情境，可以通过社会化救济、政府补充救济和劳务代偿等方式予以化解；对于生态环境损害责任人拒不履行专门用于救济生态环境损害的行政命令之情况，则可以通过行政代履行、加处罚款与划拨存款、信用惩戒等方式予以处理。

本书以法官的视角，展开了大量的理论研究与调研工作，根据量刑实践中存在的亟待解决的突出问题，寻找适度规范量刑的方法和路径，探索量刑目的、量刑原则、量刑方法、量刑情节之间的层级和内在逻辑，归纳规范与量刑方法相匹配的量刑步骤。在规范法官量刑自由裁量权的同时充分发挥法官裁判思维的作用，为完善我国量刑规范化，实现量刑公正的终极目标提供了一份科学的指引。 

谌杨，南京审计大学讲师，获苏州大学王健法学院环境与资源保护法学专业法学博士学位。目前主要研究方向为环境法基本理论、生态环境损害赔偿制度、环境公益诉讼制度等。在《中国人口·资源与环境》《苏州大学学报（哲学社会科学版）》《中国环境报》等核心刊物和报纸发表论文数篇，主持江苏省研究生科研与实践创新计划项目一项。

目 录
导 论
一、选题背景与选题意义
（一）选题背景
（二）选题意义
二、相关概念之界定
（一）生态环境损害的概念内涵
（二）生态环境损害救济的概念内涵
（三）行政命令的概念界定与概念辨析
三、域内外研究现状与评述
（一）生态环境损害的民事途径救济研究
（二）生态环境损害的公私融合救济研究
（三）生态环境损害的行政主导救济研究
（四）生态环境损害的行政命令救济研究
四、研究思路、研究方法与拟解决的问题
（一）研究思路
（二）研究方法
（三）拟解决的问题
五、理论增量与创新点
（一）推动学界对生态环境损害救济多重模式展开反思
（二）完善通过行政命令救济生态环境损害的观点
（三）构建较为完整的生态环境损害行政命令救济体系
章 我国生态环境损害救济的历史、现状与反思
一、我国生态环境损害救济的历史嬗变
（一）未对生态环境损害进行救济阶段
（二）仅救济人身权和财产权损害阶段
（三）逐步兼顾救济生态环境损害阶段
（四）公益诉讼救济生态环境损害阶段
（五）生态环境损害赔偿制度确立阶段
二、我国生态环境损害救济的实践选择及其反思
（一）我国生态环境损害救济的实践选择：二诉并行模式
（二）环境民事公益诉讼制度的反思
（三）生态环境损害赔偿制度的反思
三、我国学界关于生态环境损害救济途径的理论设想及其反思
（一）以侵权责任救济生态环境损害的反思
（二）以行政处罚救济生态环境损害的反思
（三）以社会化途径救济生态环境损害的反思
第二章 一种被忽视的救济途径：生态环境损害的行政命令救济
一、我国生态环境损害救济相关行政命令的检视
（一）责令消除污染
（二）责令恢复原状
（三）责令赔偿损失
二、我国生态环境损害救济相关行政命令的功能
（一）具备生态环境损害救济的部分功能
（二）难以实现对生态环境损害的完整救济
三、我国生态环境损害救济相关行政命令的适用状态
（一）行政命令条款为立法者所弃置
（二）行政命令救济为执法者所忽视
第三章 生态环境损害行政命令救济的逻辑证成与域外借鉴
一、初阶论证：以行政途径救济生态环境损害的理论依据
（一）公共物品与“搭便车”理论
（二）国家公权力理论
（三）政府环境责任理论
（四）行政效能理论
二、进阶论证：以行政命令救济生态环境损害的合理解说
（一）功能性论证——以行政命令优于二诉并行模式为前提
（二）必要性论证——以生态环境损害救济对行政命令的依赖为核心
（三）可行性论证——以行政权在环境监管过程中的全覆盖为基础
三、域外借鉴：欧美地区的生态环境损害行政命令救济模式
（一）《美国综合环境反应、补偿和责任法》的内容与启示
（二）《欧盟环境责任指令》的内容与启示
第四章 生态环境损害行政命令救济的路径构建
一、创设行政命令类型时须遵循的基本原则
（一）合法性原则
（二）必要性原则
（三）有效性原则
二、需要创设的行政命令类型及其适用情境
（一）责令消除环境风险
（二）责令修复生态环境
（三）责令异地替代修复
（四）责令赔偿生态损失
三、生态环境损害行政命令救济的主体及程序
（一）生态环境损害行政命令救济的主体
（二）生态环境损害行政命令救济的程序
四、生态环境损害行政命令救济程序中的重点制度构建
（一）内部控制制度
（二）信息公开制度
（三）公众参与制度
（四）权利保障制度
五、生态环境损害行政命令救济与其他救济途径的关系
（一）行政命令救济与环境民事公益诉讼制度
（二）行政命令救济与生态环境损害赔偿制度
（三）行政命令救济与社会化救济及政府救济制度
第五章 生态环境损害行政命令救济的保障措施
一、行政机关怠于作出行政命令情形下的应对途径
（一）检察建议制度
（二）行政公益诉讼制度
（三）公众检举制度
二、行政机关恣意作出行政命令情形下的应对方式
（一）行政复议制度
（二）行政诉讼制度
（三）信访申诉制度
三、责任人员确无能力履行行政命令情形下的应对方案
（一）社会化救济制度
（二）政府救济制度
（三）公益劳动代偿制度
四、责任人员拒不履行行政命令情形下的应对手段
（一）行政代履行制度
（二）加处罚款与划拨存款制度
（三）信用惩戒制度
结 语
附 录：《生态环境损害救济法》建议稿及立法说明
参考文献

本书以法官的视角，展开了大量的理论研究与调研工作，根据量刑实践中存在的亟待解决的突出问题，寻找适度规范量刑的方法和路径，探索量刑目的、量刑原则、量刑方法、量刑情节之间的层级和内在逻辑，归纳规范与量刑方法相匹配的量刑步骤。在规范法官量刑自由裁量权的同时充分发挥法官裁判思维的作用，为完善我国量刑规范化，实现量刑公正的终极目标提供了一份科学的指引。 

谌杨，南京审计大学讲师，获苏州大学王健法学院环境与资源保护法学专业法学博士学位。目前主要研究方向为环境法基本理论、生态环境损害赔偿制度、环境公益诉讼制度等。在《中国人口·资源与环境》《苏州大学学报（哲学社会科学版）》《中国环境报》等核心刊物和报纸发表论文数篇，主持江苏省研究生科研与实践创新计划项目一项。