基础设施投融资政策与实务

　　　　　　　　　　　　　序 亲历基础设施投融资创新活跃的时代

　　这是一个基础设施投融资创新活跃的时代。我有幸以政策研究与项 目咨询的参与者亲历其中，体会颇丰。

　　2011 年，我有幸参加了中国宏观经济研究院投资研究所张长春所长主持的政府融资平台公司规范发展研究课题，初次接触基础设施投融 资相关研究。在该研究中，国际比较显示，尽管从形式上看，国外没有 称为政府融资平台公司的机构或企业，但一些国家特设的政府机构和公 营企业，如美国田纳西流域管理局、日本公团等特殊法人、澳大利亚地 方国库公司和南非国家道路公司等，实际上承担了政府投融资主体的职 能，与我国政府融资平台公司的功能相似。在我国，设立政府融资平台 公司还有其特定背景。在 1998 年中央财政刺激计划实施背景下，为应对亚洲金融危机冲击，中央允许地方政府通过变通手法进行对外融资以扩张投资规模，以融资平台公司为重要载体的“银政合作”与“打捆贷 款”模式，成为当时地方政府的普遍做法。2009年，为拓宽中央投资的 配套资金融资渠道，经中央部门发文支持，政府融资平台公司在各地遍 地开花，金融机构对基础设施投资的信贷约束也大大放松。然而，愈演愈烈的政府担保行为、迅速膨胀的举债规模很快引起高度关注，政府融 资平台公司随后进入转型发展的艰难而又漫长的十年。尽管各方对政府融资平台公司看法不一，但毋庸置疑的是，在相当长时期内，政府融资 平台公司在我国基础设施领域的投融资主力军作用仍无可替代。

　　我对基础设施投融资进行进一步系统研究的契机，源于参与投资 研究所与国家开发银行合作推进的十余项投融资规划编制课题。在吴亚平研究员（时任投资体制与政策研究室主任）的指导下，我开始系 统、深入地研究水利、交通、能源、市政等重点领域的投融资模式， 并进行了广泛调研，相关研究成果成为投融资规划的重要组成部分。 投融资规划是发展规划在投资建设领域的深化和细化，在过去十年 间，我们一直在积极倡导编制投融资规划，以更好发挥规划的重要约 束和导向作用，前瞻性研究设计投融资模式，推动重大项目投融资顺利落地。

　　尤其值得一提的是，我有幸亲历了 PPP 模式在我国的兴起、形成 热潮而又归于平淡的完整周期。PPP 模式的核心要义是通过发挥社会 资本的专业化优势，提高基础设施供给质量和水平，是基础设施领域 的重要制度创新，甚至被一些学者视为“一场革命”。2013 年，当时 PPP 尚未成为国家重点推广的投融资模式，我和吴亚平研究员合作开 展了一项关于创新城市轨道交通投融资模式的研究课题。借此机会， 我广泛搜集了北京地铁 4 号线、伦敦地铁项目等国内外轨道交通 PPP 案 例资料，对 PPP 项目交易结构、项目成败得失作了梳理与分析，逐渐 熟悉 PPP 模式。2014 年，在一系列政策推动下，全国掀起了一轮 PPP 热潮。我们承接了地方委托的若干个 PPP 项目实施方案编制等咨询任 务，对 PPP 项目运作方式、交易结构、风险分配框架等有了更深刻的 理解。随后在国家发展改革委投资司工作的三年间，在韩志峰副司长、 时任投融资处处长任献光和王翔的指导和支持下，我深度参与了 PPP 立法、PPP 政策制定、PPP 项目典型案例筛选、盘活存量资产政策制定 等工作；还有幸参与世界银行贷款支持四川德阳水环境治理 PPP 项目的前期工作，亲历 N 次实地调研、N 次工作层面沟通会。PPP 模式经历 了三年的“热”，2017 年下半年以来逐渐“降温”。如今，PPP 市场趋 于平淡。如何实现 2022 年中央财经委员会第十一次会议提出的“推动 政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行”，成为摆在当前基础设 施投融资领域的重要议题。

　　2018年国务院办公厅专门发文，强调要保持基础设施领域补短板力 度；2021年中央经济工作会议提出要适度超前开展基础设施投资。无论 是基础设施领域补短板还是适度超前开展基础设施投资，加强资金保障 都是关键。深化市场化为导向的基础设施投融资机制改革与创新，构建 适应基础设施高质量发展要求的投融资模式，是这个创新活跃的时代赋 予我们的一大课题，可谓任重道远。

　　本书梳理和总结了我过去几年间参与基础设施投融资相关政策研究 和制定以及规划编制、项目咨询过程中的所思所想，内容涵盖基础设施 补短板、适度超前开展基础设施投资、盘活存量资产等相关政策解读， 项目资本金筹措及分级管理设想，PPP、XOD、“X EPC”等模式合规操 作要点，城市基础设施、水利等重点领域投融资模式设计等。我曾在培 训、论坛、会议等场合与研究同仁分享过本书的部分内容，还在中国社 会科学院大学（研究生院）专业课程中向投资经济系在读博士、硕士研 究生详细讲解重要章节，收获不少有益反馈。经反复打磨，本书希望呈 现给读者的，是一本既对基础设施投融资领域重要政策的来龙去脉有清 晰解读，又对重要投融资模式的合规操作有准确把握的诚意之作，以期 能为政府部门、市场机构和研究同仁提供一些思路和参考。

　　在过去十年，我有幸得到了基础设施投融资领域各位领导、前辈和 专家的精心指导和大力支持。感谢诸位领导和前辈的一路指引及诸位同 事的大力支持，感谢行业同仁在合作交流中给予的启发和帮助。尤其感 谢国家发展改革委投资司韩志峰副司长、中国国际工程咨询有限公司李开孟总经济师、清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授、北京大岳 咨询有限公司董事长金永祥先生四位前辈欣然应允为本书撰写推荐语。 感谢人民日报出版社蒋菊平、徐澜等同志的敬业精神和无私帮助，使本 书得以高效率、高质量出版。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　吴有红 2022年11月

　　《基础设施投融资政策与实务》全面系统地介绍我国基础设施投融资理论、政策和实务，坚持理论、政策和实践相结合，既有对我国现阶段基础设施投融资政策及其来龙去脉的全面梳理，也有对基础设施投融资实务的总结提炼，是一本理论兼具操作的图书。全书从基础设施概况、基础设施投融资现状及问题、基础设施投融资政策及其演变历程、作为基础设施投融资核心环节的项目资本金筹措、政府作用、主要投融资模式的内核及其实操要点、重点领域投融资模式应用等多个方面着手，全面系统阐述了基础设施投融资理论、政策和实操要点，力求为读者快速了解基础设施投融资提供良好工具。为便于读者加深对投融资理论和模式的理解，书中还分析了多个实际案例，并从中提炼出可以复制的经验或值得关注的问题。

　　《基础设施投融资政策与实务》全面系统地介绍我国基础设施投融资理论、政策和实务，坚持理论、政策和实践相结合，既有对我国现阶段基础设施投融资政策及其来龙去脉的全面梳理，也有对基础设施投融资实务的总结提炼，是一本理论兼具操作的图书。全书从基础设施概况、基础设施投融资现状及问题、基础设施投融资政策及其演变历程、作为基础设施投融资核心环节的项目资本金筹措、政府作用、主要投融资模式的内核及其实操要点、重点领域投融资模式应用等多个方面着手，全面系统阐述了基础设施投融资理论、政策和实操要点，力求为读者快速了解基础设施投融资提供良好工具。为便于读者加深对投融资理论和模式的理解，书中还分析了多个实际案例，并从中提炼出可以复制的经验或值得关注的问题。

　　吴有红，金融学博士，毕业于复旦大学金融研究院。现任国家发展和改革委员会宏观经济研究院（中国宏观经济研究院）投资研究所投资体制与政策研究室主任，研究员，中国社会科学院大学(研究生院)投资经济系硕士生导师，国家发展改革委PPP专家库专家，长期从事投资体制与政策、基础设施投融资等方面研究。参与研究和起草了国务院、国家发展改革委印发的基础设施领域多份重要政策文件。十多年来，主持和参与了四十余项由中央部委、地方政府和企业委托的课题研究、规划编制和项目咨询工作，其研究成果多次荣获国家发展改革委优秀成果一等奖等重要奖项。

　　《基础设施投融资政策与实务》全面系统地介绍我国基础设施投融资理论、政策和实务，坚持理论、政策和实践相结合，既有对我国现阶段基础设施投融资政策及其来龙去脉的全面梳理，也有对基础设施投融资实务的总结提炼，是一本理论兼具操作的图书。全书从基础设施概况、基础设施投融资现状及问题、基础设施投融资政策及其演变历程、作为基础设施投融资核心环节的项目资本金筹措、政府作用、主要投融资模式的内核及其实操要点、重点领域投融资模式应用等多个方面着手，全面系统阐述了基础设施投融资理论、政策和实操要点，力求为读者快速了解基础设施投融资提供良好工具。为便于读者加深对投融资理论和模式的理解，书中还分析了多个实际案例，并从中提炼出可以复制的经验或值得关注的问题。

　　吴有红，金融学博士，毕业于复旦大学金融研究院。现任国家发展和改革委员会宏观经济研究院（中国宏观经济研究院）投资研究所投资体制与政策研究室主任，研究员，中国社会科学院大学(研究生院)投资经济系硕士生导师，国家发展改革委PPP专家库专家，长期从事投资体制与政策、基础设施投融资等方面研究。参与研究和起草了国务院、国家发展改革委印发的基础设施领域多份重要政策文件。十多年来，主持和参与了四十余项由中央部委、地方政府和企业委托的课题研究、规划编制和项目咨询工作，其研究成果多次荣获国家发展改革委优秀成果一等奖等重要奖项。