家政工养老保险及劳动权益保护研究

“家政工”这个概念产生于民间称谓，究于何时并无准确的时间点。家政工属于20世纪八九十年代，农民进城务工后，逐渐形成了农民工群体，家政工属于农民工群体的一个大类，以女性农民工为主。当然，随着城市失业下岗女性的增多，家政工群体中也不乏大量的失业下岗女工。家政工从事的行业属于服务业，服务内容较为宽泛，如家庭保洁、婴幼照料、老人照护、助餐服务、幼教服务等，这些多样化的服务源自劳动力市场的不断发育。上述服务工作在1949年前30年的计划经济时期，亦称服务工作，存在少量的服务型工作，这些服务人员一般都属于体制内的工人或干部。由于该时期存在的数量极其有限，国家并未将其作为一个产业对待，改革开放后，我国第三产业发展迅速，属于第三产业中的各类服务业风起云涌。家政服务业属于服务业中的一类，其产业的发展并无国家直接投入，属于轻资产型服务业，多由民间投资而成，至今，发展规模、服务业标准和内容并不规范，行业发展也不规范。近年来，国家开始规范家政服务业，结合养老、育幼社会化的需求和现实，家政业的发展与规范已经纳入国民经济和社会发展的总体规划之中。
家政业从业的广大劳动者，多数为女性劳动者，她们的劳动为世人所肯认，她们的贡献也为社会所认可。然而，家政工的劳动是什么样的劳动存在认识上的分歧，众所周知，人们的社会活动相当复杂，处于全日制学习阶段的学生，不论学习如何辛苦，不属于“劳动”的范畴，军人保家卫国的职业担当不属于“劳动”，属于劳动范畴的因不同职业和劳动方式的差异分脑力劳动和体力劳动，分农民的劳动、公务人员的劳动、职业劳动者的劳动，后一类劳动通常也被称为劳动法上的职业劳动，这类劳动是雇佣劳动、其劳动所依托的实体是经营性主体，属于国家产业的一个类别，能够在产业目录中找到相应的定位，其劳动所创造的价值，一部分为经营者利润、一部分为劳动收入，还有一部分应当是国家税收来源，这类劳动属于职业性劳动，劳动者能够从职业分类中找到自身的职业分类中的职业名称，等等。总而言之，大多数劳动法上的职业劳动能够按照上述规范确定自身的定位，职业劳动者的收入能够得到保障，职业劳动也能够获得相应的社会保护，例如工作时间、休假、职业安全与卫生保护、职业培训与提升、社会保险与福利覆盖等。公务员的劳动者虽然不是劳动法上的劳动者，其劳动所得和所获得的社会保护甚至高于劳动法上劳动者的劳动所得和社会保护。目前，我国由一类人员的劳动缺乏上述内涵，那就是农民的劳动。众所周知，我国的农业，其“业”仅仅是传统种植业的代名词，它并未实现产业化、经营化、商品化，多数农民种植多为自耕自钟，生产与消费紧密捆绑。计划经济时期，我国农业为国家工业化作出了无可替代的贡献，曾经以高度社会化的生产方式组织农业生产，但因生产力和科技未及跟进，这种高度社会化的生产终究回落至简单的个别劳动、个别生产。农民的劳动属于个别劳动，它没有工作时间、休息休假概念，没有加班与补偿，没有职业培训与职业提升，甚至没有社会保险与福利。近年来，城乡居民养老保险开启了社会保险覆盖的大幕，但这种保险并不包含其劳动贡献的内容，亦与其收入无法直接挂钩。在“农民”“工人”等传统职业类别之外，新出现的汉语语境“农民工”只是增加了职业类别划分的形象描述，它并不直接改变职业划分，或者说，“农民工”是一个时代的产物，是农业社会向工业社会过渡的一个群体类别的简化，于现实而言，远远不是这么简单。“农民工”的劳动已经是社会劳动，甚至是大生产性的社会劳动，例如建筑业农民工的劳动，这种劳动根本上就不是个别劳动。劳动所创造的不仅为劳动者自己获得了收入，也创造了企业利润、社会财富与国家税收，“农民工”被纳入劳动法上劳动者的路径是漫长的，不过，总归已经在路上。

然而，女性农民工中的从事家政服务业的农民工，因其劳动方式的社会化因子相对比例较低，在家庭中个别服务，虽然称之为“家政工”，其从事的业务领域属于国家确定的家政服务业，相当多的女性也受雇于家政业企业，为自己和雇主都创造了收入和利润。她们一直游离于“农民”“工人”的边缘，她们身份上属于农民，至少多数是农民，而从事的职业及服务的行业却不是农民和农业，工作环境也不在农村，已经溢出“三农”之外，却没有得到相应的劳动法保护。在其身份上，尤其是“家政工”在所服务家庭的个别劳动中，谁是其雇主？她们究竟有无劳动关系成为关注的焦点。自《劳动法》颁布实施以来，尤其是《劳动合同法》颁布实施以来，家政工就成为劳动法学界关注的对象，多数学者认为，她们应当受到劳动法的保护。家政工奉献了社会劳动，当然应当获得社会保护。近，在各类相关的文件和政策中，引导农民工在服务所在地参加社会保险，不仅仅是对他们的社会保护，亦有推进我国城市化进程，使农民工终融入城市，完成社会整合的目的。一个社会的进步是整体的进步，绝不是一个群体，或者是部分人的进步。家政工参加养老保险，不仅是将来能够领取到养老金，现实中，她们也在为“养老”而尽力，虽然，家政工收入每月平均下来三千、五千，不算多，但是合力形成的养老能力不容忽视。引导家政工参加属地养老保险，亦体现了一个城市的温情与关怀，目前，特大城市正在实施“积分落户”政策，其实，养老保险制度的实施就是的“积分”项目，只要劳动者从事的社会劳动达到缴费累积15年(180个月)，他们就能够从该城市的养老保险体系中获得相应的养老保险给付。
为本书作出贡献的作者中，都关注了家政工这一特殊群体，尤其是胡大武教授，曾经在其主持的项目中专题研究该问题，出版专著和系列论文，其他各位老师从不同视角分析了家政工保护的必要性和可行性。此一成果的出版，获得了同行的大力支持，我们举办了专门的学术研讨会，征集了相关的学术论文，目的是群策群力，目的是凝心聚力，推动家政工获得社会保护，推动家政业规范发展、持续发展。在此，对于各位作者的慷慨和努力表示衷心感谢。尤其感谢的是几位社会学领域的学者，社会学中的劳动社会学，该领域与劳动法、社保法学领域存在着诸多的问题交叉、存在着诸多的关注交叉，苏熠彗、梁萌两位博士专门撰写了论文，她们的导师，北京大学社会学系的佟新教授莅临指导，期待日后持续的合作与交流。
本书的出版，乐施会王英瑜先生、王静女士给予了十足的帮助，他们是农民工问题研究的专业人士，长久关注，本人与他们的合作已经是第三次，关注的对象是弱者中的弱者，上次的研究项目是尘肺病患者的权利救济问题，如何为尘肺病患者及其遗属获得相应的补偿和后续安排，作过专门的研究。这次家政工养老保险项目的实施，非常感谢他们的支持，也感谢他们的专业精神。
关注家政工权益保护问题，是劳动法教学与研究的一个小的方向。前些年曾经为人保部农民工司作过一个小的项目，之后，一直关注这一领域。农民工司宋娟司长、尚建华司长、沈水生副司长、应三玉处长、浙江人保厅俞云华处长、浙江大学法学院许建宇教授为项目的研究、调研提供了诸多方便，在此，专门致谢！

《家政工养老保险及劳动权益保护研究》，是家政工养老保险制度研究项目，项目号 CHN-A0174-01-2021A-U。郑尚元教授担任本书主编，编写团队由高校的教授、专家，劳动权益保护部门的专家、实务人员组成。作者通过对不同地区的实证调研，从家政业的发展、家政工、家政工权益保护缺失、家政工劳动法劳动者人格塑造与参加养老保险等方面进行较为系统的综合性研究，并对家政工合法权益受到侵害提供保护的建议。本书同时还集合若干学者的专题研究，研究方向包括家政工的职业化、培训机制，以及相关问题。全书体现作者关注社会热点，关注当今社会需要给与法律帮助的弱势群体——家政工问题。

《家政工养老保险及劳动权益保护研究》，是家政工养老保险制度研究项目，项目号 CHN-A0174-01-2021A-U。郑尚元教授担任本书主编，编写团队由高校的教授、专家，劳动权益保护部门的专家、实务人员组成。作者通过对不同地区的实证调研，从家政业的发展、家政工、家政工权益保护缺失、家政工劳动法劳动者人格塑造与参加养老保险等方面进行较为系统的综合性研究，并对家政工合法权益受到侵害提供保护的建议。本书同时还集合若干学者的专题研究，研究方向包括家政工的职业化、培训机制，以及相关问题。全书体现作者关注社会热点，关注当今社会需要给与法律帮助的弱势群体——家政工问题。

郑尚元，山西灵丘人，中共党员，博士研究生学历，清华大学法学院教授，博士生导师。中国社会法研究会副会长，中国劳动学会劳动争议处理专业委员会副会长，中国劳动学会劳动保障监察专业委员会副会长，北京市劳动和社会保障法研究会副会长。人力资源和社会保障部专家咨询委员会委员、中华全国总工会法律顾问委员会委员、十二届、十三届北京市政协委员，第十四、十五届北京市总工会副主席（兼）。
曾在原国家劳动部政策法规司（1993—1998）和劳动和社会保障部劳动科学研究所（1998—2002）工作。曾在中国政法大学任教7年（2002年至2009年4月）。
出版个人专著5部（其中合著两部）；个人论文集3部，主编教材4部，发表学术论文100余篇。主持国家社科基金、*、司法部、人社部、全国总工会、北京哲学社会科学等国家、省部级项目10余项。参与《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》、《社会保险法》、《工伤保险条例》等若干法律法规的起草与论证、研讨工作。

研究报告

家政工职业化与家政工养老保险法制研究郑尚元李海明梁微

一、 家政业形成的社会背景及中国家政业的发展

(一) 改革开放后家政业随社会服务业发展兴起

(二) 家政业属于私营领域的社会服务业

(三) 国家有关家政业发展的相关政策导向

(四) 欠缺法律规制的家政服务业

二、 家政业中的家政工

(一) 家政工的含义与家政工的分类

(二) 家政业与家政工

(三) 家政企业与家政工关系的实然调查

三、 家政工权益维护之制度缺失

(一) 法律、法规以及规章对于家政工身份界定的不利因素

(二) 家政工与家政企业雇佣关系的定性： 劳动关系的多年存疑

(三) 家政工之工作与职业化

(四) 家政工权益损害之社会调查与分析

(五) 家政工劳动关系之正位——劳动法上劳动者

四、 家政工参加养老保险必要性、可行性分析

(一) 家政工参加社会保险之必要性

(二) 家政工作为非典型雇佣劳动者参保的路径与法制建构

专题论文

家政工职业化与城市居家养老社会化
——兼论劳动者人格塑造与社会保险覆盖
郑尚元

一、 居家养老与家政服务之结合——城市养老社会化之一环

(一) 居家养老与社会化服务

(二) 家政业发展与居家养老服务

二、 家政公司、家政工及居家仰赖服务家庭三角关系透视

三、 居家养老之家政工劳动法上劳动者人格创制

四、 家政工社保法之社会保护

(一) 家政工属于劳动法上之非典型用工范畴

(二) 居家养老服务家政工需要社保法之社会保护——各类社会保险
之覆盖

家政工纳入养老保险制度及家政工劳动权益之保护郑尚元

一、 改革开放后家政服务业兴起与家政工语境形成

(一) 家政业兴起的社会背景与其服务业定位

(二) 家政业从业人员与家政工

二、 家政工游离于劳动法保护外之成因分析

(一) 现行法律法规及相关解释之排除规定与家政工失去劳动法
保护

(二) 部门分割的管理体制及对家政工权益保护之影响

(三) 我国家政工农民身份、打工角色与社会歧视

(四) 家政工为企业所迫和社会大环境抑制

(五) 家政工工作场所之特殊性与劳动法上劳动监察之难度存在

三、 家政工成为劳动法上劳动者之缘由

(一) 家政工之工作系服务业之工作一类，属于就业范畴

(二) 家政工与家政服务企业及所服务家庭之间构成劳动关系的
要件分析

(三) 非典型雇主之劳动法塑造与我国用人单位作为雇主之
缺憾与补正

(四) 其他国家和地区家政工劳动法上劳动者之参照

四、 家政工纳入养老保险系其劳动权益之补足

(一) 为什么选择家政工养老保险？

(二) 家政工参加养老保险的路径安排

五、 结论

自雇型家政工劳动权益保障的立法路径及完善建议张荣芳孙志萍

一、 自雇型家政工的现状及存在的问题

(一) 家政工的就业特点及类型

(二) 自雇型家政工劳动权益保障的缺位

二、 自雇型家政工劳动权益难以保障的制度根源

(一) 自雇型家政工在劳动法上主体资格的缺位

(二) 自雇型家政工劳动的经济价值被忽视

三、 自雇型家政工劳动权益保障的多重立法路径

(一) 民法保护路径

(二) 劳动法保护路径

(三) 专门法保护路径

四、 我国自雇型家政工劳动权益保障的立法路径及完善建议

(一) 利益衡量下劳动权益保障的立法路径选择

(二) 我国自雇型家政工劳动权益保障的完善建议

超越雇佣合同与劳动合同规则
——家政工保护的立法理念与制度建构
谢增毅

一、 家政工的界定

二、 家政工与雇主的法律关系

三、 家政工法律保护的切入点： 家政工的特殊性

(一) 工作地点的特殊性

(二) 工作内容的特殊性

(三) 受雇主体的特殊性

(四) 流动性和国际性

四、 家政工法律调整模式的比较考察

(一) 境外的法律调整模式

(二) 我国家政工立法保护的现状

五、 我国家政工的立法保护： 超越雇佣合同和劳动合同规则

(一) 人身或人格的基本权利

(二) 体面的工作环境和工作条件

(三) 劳动和社会保障标准

(四) 合同法上的权利及解雇保护

(五) 获得行政救济和司法救济的权利

六、 结语： 认真对待家政工的权利

我国家庭雇佣型家政工人法律保护研究胡大武

一、 问题的提出： 擦玻璃擦出的官司

二、 把脉现实： 家政工人样态的类型化分析

(一) “员工制”家政工人

(二) “中介制”家政工人

(三) “散工制”家政工人

三、 检讨障碍： 有关家政工人法律地位的规范性文件

(一) 司法实践层面

(二) 立法层面

四、 认知必然性： 保护家政工人的劳动法逻辑

五、 误读与新解： 《劳动合同法》用人单位主体资格的归位

家政工职业培训的难点与优化策略胡玉浪

一、 家政工职业培训的重要性和意义

(一) 加强职业培训是推进家政工职业化的重要力量

(二) 加强职业培训是实现家政服务业“提质扩容”的现实需要

(三) 加强职业培训是保护家政工合法权益的客观要求

二、 我国家政工职业培训存在的主要问题

(一) 家政工职业培训权未受到重视和保护

(二) 家政市场用工形式复杂多样，组织家政工职业培训难度较大

(三) 家政工职业培训政出多门，多头管理，职业培训难以真正
落到实处

三、 以职业培训权的保护为核心推进家政工职业培训现代化

(一) 提高对家政工职业培训权保护的重要性的认识

(二) 落实家政工职业培训权保护之义务主体责任

(三) 加强家政工职业培训权保护之配套制度建设

家政工劳动权益保护的法律进路郑晓珊

一、 家政工劳动权益保护之窘境

(一) 窘境： 家政行业的迅猛发展与家政工权益保护之间的冲突与
反差

(二) 解决问题的基本思路与基本方法

二、 家政用工模式的类型化及其法律属性解析

(一) 传统家政用工模式

(二) 互联网家政用工模式及其法律属性分析

三、 劳动权利的分层结构及其适用基础

四、 结语

关系认定与责任分配——以家政服务合同纠纷的司法裁判为例
贺玲

一、 问题的提出与文献回顾

(一) 问题的提出

(二) 文献回顾

二、 家政服务三方法律关系的规范分析： 关系认定与责任配置

(一) 家政工与家庭(个人)间的法律关系

(二) 家政工与家政服务机构之间的法律关系

三、 家政服务合同纠纷涉家政工权益损害的司法裁判分析

(一) 关系认定

(二) 责任分配

四、 家政工员工制转型的困境

制造稳定——不稳定就业背景下微信日结小时工劳动过程研究
梁萌

一、 从平台企业到平台生态： 不稳定劳动力市场的再分化

二、 不稳定就业研究框架及其既有实证研究

三、 成为微信日结小时工

(一) 多重流动： 家政工产业的结构背景与变迁

(二) 微信日结群的形成

(三) 谁会成为日结小时工？

四、 制造稳定： 承接平台家政业“冗余”订单的典型不稳定就业者的
劳动过程

(一) 虚拟社会资本： 日结小时工如何应对网络技术带来的流动性
与匿名化

(二) 聚集与固定： 日结小时工如何处理工作中的流动性特征

五、 结论与讨论： 典型不稳定就业劳动者的主体性及其代价

家政工养老保险权的分类保护——基于上海的实证研究
谭金可

一、 问题与意义

二、 家政工的类型及其保护难题： 基于上海的分析

三、 员工式家政工养老保险权保护的优化路径

(一) 三大阻力

(二) 对策建议： 制度性倾斜推动员工制模式发展

四、 中介式家政工养老保险权保护的实现路径

(一) 三大问题

(二) 保护措施

五、 散工式家政工养老保险权益的特别立法保护

(一) 问题

(二) 解决办法

六、 结语

中国家政服务培训体系的变迁研究
——以上海市家政服务企业为例
徐俭俚苏熠慧

一、 研究背景与研究问题

二、 职业化视角下的家政培训研究

(一) 多学科视角下的职业培训体系研究

(二) 职业化视角下的家政培训研究

三、 研究方法与案例选择

四、 家政服务业职业培训体系建设的变迁逻辑

(一) “多元化”为主导的职业培训体系建设价值取向

(二) “职业化”成为家政服务业职业培训体系建设的目的取向

(三) 企业主导，政府发挥监督和服务职能成为职业培训的过程
保障

(四) “市场驱动”成为家政服务业职业培训体系的发展模式

(五) “证书制度”成为家政服务职业培训的符号和规则

五、 结论

“家政工”类平台经济的法律规制杨复卫

一、 问题提出

二、 “家政工”类平台经济现象及特点

(一) “家政工”现象与平台经济

(二) “家政工”类平台经济的优缺点

三、 “家政工”类平台经济具有可规