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城市的界限(创新是如何被扼杀的)

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作者[美]杰拉德?弗拉格、大卫?巴伦 著,蒋子翘 译

出版社上海译文出版社

ISBN9787532783731

出版时间2020-08

装帧平装

开本32开

定价59元

货号29114859

上书时间2024-10-31

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   商品详情   

品相描述:全新
商品描述
前言

                                        

    交通状况太糟了。为什么城市不对此做点什么呢?本书给出的答案很简单:城市没有这种权力。
    城市中存在大量的问题:比如学校、住房、犯罪和全球气候变暖,不一而足。交通拥堵和公共交通不足肯定也名列其中。为处理这些问题,人们已经提出了许多想法。无论这些想法是好是坏,这本书只探讨它们在城市中付诸实施的程度。只有在一种情况下城市当受指责,就是它有权采取行动,却没有实施任何解决方案。这一点对你我而言似乎是显而易见的。如果真是这样,你就会跟我们一样好奇,为什么几乎没有任何著作详细分析过法律体系是如何赋予城市这种权力的,又是如何剥夺它的。在此,我们希望能填补这一空白。
    先来看看交通问题。2007年4月,纽约市市长迈克尔·布隆伯格提出了一个大胆的想法来改善曼哈顿中城和下城的交通拥堵情况:收拥堵费。在发生拥堵时,想在高峰时段开车到那些繁忙区域的人就必须支付相应的费用。迈克尔·布隆伯格市长的建议是向在工作日进入曼哈顿第86大街以南区域的汽车收取8美元(卡车要付得更多)。当然,市长也知道收拥堵费并不是个新点子。这方面著名的例子是伦敦,目前对于进入伦敦市中心大部分区域的收费是8英镑(是布隆伯格市长提议的2倍)。近,由于2003年开始的这项试验的成功,伦敦扩大了实施范围,进入前述区域的收费也提高了。到目前为止,拥堵费的影响力令人印象深刻。伦敦的交通拥堵程度降低了20%,温室气体排放减少了15%,自行车出行率上升了80%,而商业人士所担心的伦敦市中心商业的下滑却并未发生。至于收取的拥堵费,除了支付维持该系统所需的费用外,其余全部用于改善公共交通。考虑到地铁的升级更新颇为耗时,公交车的乘客数量成了改善公共交通的首要目标,它增加了三分之一,富有的那部分人群的增幅。更多的改变已在酝酿之中,包括在该地区禁止运动型多用途车(这一想法获得的民意支持为3∶1)。而伦敦不是纽约的榜样:斯德哥尔摩、新加坡以及其他一些城市也在收取拥堵费。
    显然,收拥堵费是解决交通问题的一种可行之策。而我们想在这里强调的是,纽约市其实无权这么做,只有纽约州政府才有权批准实施这项制度。事实上,伦敦同样没有权力自行建立拥堵费制度:必须经过议会的批准通过详细的法案,而后者将在这个问题上为英国政府保留相当大的权力。在纽约,这座城市所面临的首要困难是州法中的一项规定,即《纽约州车辆与交通法》第1604条。它的表述极其简单:“地方当局无权通过……任何条例……向公路的使用者收取任何形式的税、费或要求办理任何许可证、执照。”
    事情看起来相当明了,实际上并非如此。当然,纽约州政府已经明令禁止纽约市做它想做的事情。但是,如果州政府没有颁布该法律呢?纽约市可否自行开征拥堵费呢?这个问题此刻看起来有点蠢,但答案基本上是否定的。不过,我们想从相反的观点开始谈起:在交通问题上,有些事是纽约市可以做的。事实上,州立法机关已经授予州内每个城市安装交通信号灯、设置单行线等方面的权力。更为重要的是,州法中一项仅适用于“任何人口超过100万的城市”——也就是说仅针对纽约市——的规定赋予了该市非常广泛的权力,以便在其街道上“对交通问题予以禁止、限制或规范”,并且,如果“有法律许可”还可以在其公路上征收通行费。纽约州宪法甚至赋予该市一定程度的地方自治权,这可能是重要的。为此,纽约市街道的管理和使用也成为宪法特别授权的内容。交通不同于其他许多看起来可能超出城市控制的事项,比如通勤税或者预防全球变暖可能造成的洪灾,它是一项地方性职能。每天纽约市都在行使自己的权力去管理交通,这一点任何人哪怕只在那里待了一小时都可以亲眼看到。
    既然如此,那么在州立法机关尚未颁布禁止征收拥堵费的特别禁令的情况下,纽约市为什么不能收取拥堵费呢?答案是,纽约的法院已经明确表示,该市在街道上行使权力只能以本州所有人为获益对象,而不能单单有益于该市居民,因此,对于该市街道拥有终控制权的是州。基于这一点,一家州法院在1981年宣布纽约针对工作日早晨的交通限制无效,即要求通过四座桥前往曼哈顿的小汽车须载有多名乘客。但是,问题并不在于州禁止了这种尝试,根据法院的说法,问题在于州法律并没有明确授权纽约市做出这样的规定。换句话说,问题在于,这座城市必须得到州的特别许可才能禁止仅有一位乘客的车通行。即使州当局没有书面禁令,纽约市也不能擅自行动。1988年,当纽约上诉法院宣布纽约市在城中建立住宅停车场的行为无效时,也是基于同样的道理。简而言之,纽约市有“地方自治”权这件事并不像许多人所以为的那样,它并未被授权按自己的主观意愿来实施道路管理。
    这些法规可能会使所有的市长认为,如果城市自行收取拥堵费的话,州法院将会予以取消。当然,收费对象不仅仅是外来者,也包括城市居民。拥堵费与入城费不是一回事,但法院可能不会同意。所以,这种法律风险会让所有的市长怀疑,是否值得在这种创新政策上投入时间和精力,毕竟其法律依据是如此不可靠。
    鉴于这样的窘境,布隆伯格市长不能简单地要求纽约州取消限制。他别无选择,只能去州立法机关获取征收拥堵费的明确许可。但是遭到了拒绝。州立法机关转而同意成立一个17人委员会,与州立法机关一同研究市长的提议,该委员会的成员由市长和州长、州立法机关和市议会领导人任命。此外,州立法机关决定,任何关于拥堵费的提议都必须得到纽约市议会的批准,而不是像市长所期待的那样只由市长本人和州政府通过即可。需要州委员会和市议会的批准会明显改变设立拥堵费的政策,来自城外自治村镇的议员以及来自郊区的州议员也将会对此想法做出与市长不同的反应。就看谁有决定权了。而现在,谁来决定事实上变得非常复杂。正如《纽约时报》所言:
    任何终方案都将……需要得到联邦交通运输部、市长、州长、新交通改善委员会17名委员中多数、州参议院62名议员中多数以及州众议院150名议员中多数的批准。
    但是现实比这更糟。正如前文所述,伦敦拥堵费方案的一个关键部分在于将收取的资金用于改善公共交通。这在伦敦可谓轻而易举,因为大伦敦市政府控制了公共交通、街道、出租车管制、自行车许可以及交通运输系统的其他方面。但纽约市的公共交通运营并不由市政府控制,相反,是由纽约市运输局运营,该局是州设立并由州任命的公共权力机构——大都会运输署的下辖部门。公共汽车和地铁系统的任何变化都需要这个独立机构的批准与合作,而不仅仅是《纽约时报》提到的那些主体。更糟糕的是,我们还没提及这一体系运转起来所需的资金。市长期待联邦政府能为这项计划提供资金方面的支持,并且他与立法机关达成的妥协要求有一笔联邦资金。到目前为止,联邦政府已经同意为公共交通提供相当可观的经费,尽管不是直接用于拥堵费计划的实施;而且联邦政府的参与后将取决于州一级所作的终安排。显然,考虑到州政府对地方财政的限制,纽约市将无法单靠自己来为这个预计花费超过2亿美元的想法提供资金。当然,所有这些障碍都是可以克服的。有些人对此表示乐观。但是,很难为州立法机关制定的“折中方案”进行辩护,说这是理想的解决拥堵费的决策机制。
    这个故事的关键并不是要指出纽约市自己应该有权决定是否以及如何收取拥堵费,也不是说纽约市将再也不能实施拥堵费政策,即便是经过修改的也不行,而是想强调决策机制架构对于政策倡议以及其他无数个方面的重要性,正如本书接下来将要证明的。这就是书名《城市的界限》的部分含义。美国的每座城市都有州政府为其设立的法律边界和地理边界,这限制了城市的权力。虽然这些法律边界在各州之间存在差异,但却无处不在,并且不可能全部消失。每个城市的发展都在州政府一定的管制之下。问题是,到底该管什么。其任务在于确立城市的权力,使其有助于把城市引向一个合乎情理的未来。至于决定如何去做,便是本书所要探讨的主题之一。
    不过,纽约这座城市并不是各种限制的产物。与我们在本书中关注的其他城市一样,纽约市正在以十年前无法预见的方式繁荣发展,而当时美国的中心城市因为衰败几乎要被放弃了。纽约市不仅在经历重要的经济增长,人口也在显著增长。根据人口普查统计,2000年的人口数量刚刚超过800万,为高。这便是为什么收取拥堵费正被纳入考量。人们现在愿意待在纽约,因为这里有未来。问题是:那到底是一个怎样的未来?拥堵费如今是交通专家在处理交通问题时喜欢采用的方式,它的实施将对纽约市未来几十年的生活产生重大影响。但是在20世纪五六十年代,专家们对于处理交通问题普遍有另外一个想法:建公路。罗伯特·摩西计划在曼哈顿修建一系列公路,比如曼哈顿下城的快速干道(布罗姆街的高架公路)、曼哈顿中城的快速干道(第30大街的高架公路)、跨哈莱姆的快速路(与第125大街相邻的地面公路)以及跨曼哈顿的快速路(在乔治华盛顿大桥上);但实际建成的只有后一个。像拥堵费一样,这些快速路当时也被认为是能解决曼哈顿交通拥堵问题的,而它们也都有赖于联邦政府的支持及州政府的批准;但相比之下,公路会创造一个完全不同的城市,这是拥堵费做不到的。简而言之,在城市权力的细节问题中隐藏着关于都市时代本质的大量问题,这个都市时代是美国城市能够并且应该追求的。城市人口的类型、城区与郊区的连接、交通规划对历史街区的影响、住房支付能力、办公建筑以及其他的很多城市问题,都牵涉到对于决定城市权力的法律架构的选择。设计决策架构是设计美国都市未来的一个环节,这也是本书接下来要讨论的主题。



导语摘要

 

美国许多大城市正在挑战“郊区是未来的社区”这一传统观点。但随着这些城市中心的繁荣,它们日益面临严重的限制。
在《城市的界限》中,杰拉德•弗拉格和大卫•巴伦通过“城市建构”“七座城市的规划案例”“城市的未来”三个单元,以波士顿、纽约、亚特兰大、芝加哥、丹佛、旧金山、西雅图这七座城市为对象,探讨了在区域自治、城市规划的政府开支、土地开发与利用、地方教育等问题上,美国的州立法是如何促进和限制城市发展的。
*后,《城市的界限》针对*流行的四种规划方案——全球化城市、旅游城市、中产阶级城市、区域化城市——给出了具体的操作建议。
本书是写给“所有关心城市发展的人”的,不仅面向政治学者、规划师、建筑师、律政人士,也面向普通市民。



作者简介

 


杰拉德•弗拉格,哈佛法学院路易斯•D•布兰代斯法学教授。曾任华盛顿特区平等就业机会委员会主席特别助理,并服务于纽约市卫生服务管理局,1974年起任教于宾夕法尼亚大学法学院,1981年起任哈佛法学院教授。其专业是地方政府法。
大卫•巴伦,哈佛法学院S•威廉•格林公法荣誉教授。曾任联邦司法部法律顾问办公室的律师顾问。专门研究地方政府法、宪法和权力的分立等方面。



目录

 


前言/1  
部分  城市结构


章  城市结构与城市理论/
一  地方政府法律与外部结构的作用/
二  地方政府法律和城市机构的范围/
第二章  城市结构和地方自治/
一  地方自主权的概念/
二  分割差异/
三  权力下放的价值/
第二部分  七座城市
第三章  地方自治/
一  波士顿在自治前的法律权力/
二  州授予自治权/
三  自治的精神/
第四章  收入与开支/
一  税收/
二  费/
三  州的援助/
四  支出/
第五章  土地使用和开发/
一  城市的土地使用权/
二  提供保障性住房/
第六章  教育/
一  教育治理结构/
二  州在建立教育替代方案中的作用/
三  公立学校的教育改革/
第三部分  城市未来
第七章  全球城市/
一  实现全球城市目标/
二  抑制全球城市计划/
第八章  旅游城市/
一  全球城市/旅游城市/
二  旅游城市的选择/
第九章  中产阶级城市/
一  税收/
二  教育/
三  保障性住房/
四  工作和工资/
第十章  区域性城市/
一  地方政府法对区域主义的影响/
二  新的区域机构/
三  区域性立法机关/
四  区域性制度建设的政治学/
结论/
致谢/



内容摘要

 


美国许多大城市正在挑战“郊区是未来的社区”这一传统观点。但随着这些城市中心的繁荣,它们日益面临严重的限制。
在《城市的界限》中,杰拉德•弗拉格和大卫•巴伦通过“城市建构”“七座城市的规划案例”“城市的未来”三个单元,以波士顿、纽约、亚特兰大、芝加哥、丹佛、旧金山、西雅图这七座城市为对象,探讨了在区域自治、城市规划的政府开支、土地开发与利用、地方教育等问题上,美国的州立法是如何促进和限制城市发展的。
*后,《城市的界限》针对*流行的四种规划方案——全球化城市、旅游城市、中产阶级城市、区域化城市——给出了具体的操作建议。
本书是写给“所有关心城市发展的人”的,不仅面向政治学者、规划师、建筑师、律政人士,也面向普通市民。



主编推荐

 

杰拉德•弗拉格,哈佛法学院路易斯•D•布兰代斯法学教授。曾任华盛顿特区平等就业机会委员会主席特别助理,并服务于纽约市卫生服务管理局,1974年起任教于宾夕法尼亚大学法学院,1981年起任哈佛法学院教授。其专业是地方政府法。
大卫•巴伦,哈佛法学院S•威廉•格林公法荣誉教授。曾任联邦司法部法律顾问办公室的律师顾问。专门研究地方政府法、宪法和权力的分立等方面。



精彩内容
\\\\\\\\\\\\\\\"【精彩书摘】:1.旅游城市
旅游者罩有两种不同的组织方式。一种是由一家私营公司负责开发项目,另一种是由一个公共机构运作,可以肯定的是,这是一个政府机构,但它不会受到地方民主的影响。(迪士尼世界以一种非常醒目的方式将这两种形式结合在了一起)。节日市场是公司模式的缩影,劳斯公司在波士顿的法尼尔厅市场以及巴尔的摩的港湾广场就是典型的例子。城市提供土地(要么是因为它拥有土地,要么是通过征收获得土地),提供基础设施支持,并给予免税或者补贴。公司一般通过长期租赁获得物业,然后将其作为私有财产进行管理。在规划阶段,双方共同努力,争取附近街区和其他政府对该项目的支持。一旦投入运营,公司将安排商店入驻、收取服务费、提供保安并对企业进行市场营销。其结果是,虽然政府利用自己的权力和资源支持私人购物和娱乐活动,但有关该场所的大部分决定都是由私人公司做出的。
这种由企业组织的发展模式不仅存在于节日市场,而且存在于主题公园和赌场。不妨参考一下《波士顿环球报》对底特律的这篇报道:过去8年来,底特律已经在市中心建了三家赌场,使市区的部分地区焕发了活力,并成为人口最多的、境内设有赌场的美国城市。这些赌场为迎合挥金如土的豪客以及上班族,增加了近7000个工作岗位……去年,它们带来了13亿美元的收入,其中……有11.9%或者说1.55亿美元流向了底特律市。该市在过去5年里建造的酒店数量比过去25年里建造的还要多……使税基多样化,使汽车城成为收入第五高的赌场市场,仅次于康涅狄格州。
康涅狄格州?赌场赌博比你想象的要普遍得多。《波士顿环球报》的这篇文章到底想要说什么呢?毫不奇怪:波士顿市长希望吸引一家度假村式的赌场——“有酒店、商店和拉斯维加斯式的表演”——进驻该市的东波士顿社区。波士顿不能自己达成这笔交易。不用说,赌场将由私人公司经营。底特律的一家赌场由米高梅幻影公司经营,后者自称美国主要的“酒店和博彩公司”之一。
另一种发展模式是公共机构。采用这种模式的主要是会展中心。正如丹尼斯?贾德和迪克?桑普森所阐释的那样,从一开始,将会议中心作为公共机构来安排的原因就是它们可以提供一个公共旅游景点,但又可以像私人公司一样进行管理。
这些公共/私营机构并不受制于那些使一般目的地方政府,即一般目的地方政府,是美国地方政府的两类功能之一,另一类是特殊目的地方政府。——译注采取的公共举措受挫的规则。它们可以在不担心维持选举联盟的情况下做出决定。它们可以像公司一样运作,保护其信息和账簿,但同时,因为它们追求政策目标,所以它们可以像政府一样借钱,并与开发商建立股本和创收的关系。这些新的安排是了解受到去工业化影响的财政拮据的城市如何能够在1970年代和1980年代开创城市建设新时代的关键。
布鲁金斯学会最近的一项研究显示,会展中心的业务近年来有所下滑。但是,研究表明,城市还是在继续建设和扩张。在纽约、芝加哥、丹佛以及西雅图等地,许多重大项目正在建设或规划中。布鲁金斯学会的这项研究发问,鉴于业务下滑,如何解释这种扩张和增长?在美国,商务旅游的激烈竞争使人们萌生了一种日益强烈的愿望,那就是在会展业务中独占鳌头。对这个现象,该研究称为“把钱丢进无底洞”。它不仅仅指会展中心的建设。芝加哥的大都会码头和博览会管理局已经在麦考马克广场会议中心旁边建造并拥有了一个有800间客房的凯悦酒店,休斯敦和丹佛等城市也紧随其后。(想象一下,如果一个城市建造并拥有一家凯悦酒店,人们会有什么反应。)竞争的激烈程度在一定程度上是由两个主要的郊区地点(“拉斯维加斯”和“奥兰多”)推动的,它们将大城市的大型赛事吸引到了这里。在拉斯维加斯,竞争不仅存在于拉斯维加斯会展和观光局(LVCVA)以及其他类似机构之间;而且该局现在也必须与拉斯维加斯大道上的曼德勒海湾会展中心竞争,后者是一家私人会展中心,拥有100万平方英尺的展览空间。
正如贾德和桑普森所指出的,公共权力结构助长了这种竞争狂潮。这些机构通常是由州政府创建、董事会管理,无需令城市选民满意,有时甚至无需向市政府负责。波士顿的两个会展中心归一个州立机构所有并运营,即州长控制下的马萨诸塞州会展中心管理局。(它已经在该市的南波士顿滨水区建成了一家大型酒店,紧挨着该市最新的会展中心,而这家酒店因位于州有土地上,所以无需缴纳该市的酒店税。)相比之下,芝加哥的两个会展中心则由大都会码头和博览会管理局打理,这个管理局虽由州立法机关设立,却是由市长任命的人控制。即便如此,这种权力结构还是可以有自己的思路,因为它自己拥有领导权并且它有能力发行债务。拥有有权运营的会展中心的原因,首先在于把它们与城市政治隔离开来。管理机构还应该重点关注会展业务,并组织起来拓展其规模。可以肯定的是,尽管它是独立的,但是管理机构的债务依然必须偿还。而城市资源往往被用于此。通过这种方式转移资源,会展中心可以从其他的城市优先事项中获得资金。
体育场馆有时由公共机构提供资金和负责打理。全国各地——比如芝加哥、丹佛和亚特兰大——都有大型体育管理部门,而且像会展中心管理机构一样,它们也发行债券来为自己的设施提供资金。但是体育融资也有许多其他方式(单独的或者组合的):私人融资、城市支持、州支持、出售冠名权以及球队自己提供的资金。对美国体育融资的详细考察表明了城市参与的重要性。城市经常通过发行债券来支持体育场馆的建设,而摊在公众身上的建筑成本的份额通常会通过酒店税、许可证税这样的额外税或者一般销售税来偿付。因此,没有这些收入来源或担保机构——或在这方面受到极大限制——的城市在筹集必要的资金方面会遇到很大困难。尽管有证据表明,体育场馆不会给城市带来显著的经济效益,但驱使人们建设体育场馆的竞争动力依然强劲。新洋基体育场在很大程度上是洋基队自己的钱,同时州也提供了相当可观的资金。但该市也花了相当大一笔钱,有的是直接开支,比如建停车场、收购相关物业、拆除旧体育场等;有的是通过放弃收取这些场地的租金或物业税。该项目还要求纽约市发行免税债券,它将由洋基队偿清。
尽管还有许多其他类型的旅游者罩开发,但对于这些项目,人们已经说得够多了,足以证明为什么它们(而不是旅游友好型城市)已经成为接受旅游城市议程的城市的主要焦点。旅游城市方面的著作主要关注这种旅游发展形式,通常是批评伪造的历史主义、“消过毒的欢场”、文化商业化以及对游客未造访的城市街区缺乏影响或产生负面影响。我们的重点一直是放在旅游者罩的另一个方面:法律结构如何推动城市接受它们,又限制城市在控制它们方面发挥的作用。与全球城市一样,州财政和土地使用法的结构也有利于旅游者罩的产生。然而在这里也有一个重大的问题。对州授予城市的合法权力和资源的限制,使它们朝着私有化的方向发展。无论是通过私有企业结构,还是建立公共权力机构,推动这一选择的城市都会将其部分辖区土地的权力让渡给其他主体。
2.奥运会这样的一次性盛会对有兴趣促进旅游业的城市来说,最终策略是组织一场大型的旅游活动,比如奥运会。这几乎可以肯定是这座城市千载难逢的盛事。这使得它与在全国乃至全世界越来越普遍的一年一度的例行活动有所区别。这些一年一度的活动都有自己鲜明的特色,比如西雅图国际电影节、纽约电影节、迈阿密海滩的巴塞尔艺术展以及新奥尔良狂欢节。它们不是旅游友好型城市(它们坐落于一个或两个社区)的样本,也不需要建旅游者罩。它们最接近的类比是集会:后者不是为商人召集的,而是为了那些寻求乐趣的人。它们提供的好处之一是不需要会展中心(虽然迈阿密海滩的巴塞尔艺术展是在会展中心举行的)。就像旅游友好型城市和旅游者罩一样,它们显然专注于旅游业:

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