预算权的宪法规制研究

一、宪法价值的多维解读

“宪法重要，是因为它为我们的政治提供了一种结构”，美国批判主义法学的代表人物马克·图什内特在《宪法为何重要》一书中试图引导美国的法学界以及美国民众从“宪法重要，是因为它保护着我们的基本权利”的传统司法审查的视角中走出来，重视政治民主对宪法实施的决定作用。近年来在中国兴起的政治宪法学也不满足宪法解释学和规范宪法学“仅仅以宪法条文以及西方宪法学的规范主义，解释或研究中国的宪法文本”，而主张：“中国的宪法学应该正视现代中国的人民主权，把握其隐含的人民、党与宪法的根本性关系。”这启发我们对于宪法的价值要从多个维度出发加以探讨。政治民主、法治秩序、公共生活、个人权利以及后代人利益等，展现了宪法价值的多维性。对预算权这样一种“控制钱袋子”的权力的宪法规制进行研究，只有从宪法价值的多维性出发，才能取得观念上的基本共识。

（一）政治民主的维度

宪法是近现代民主国家的法律标志物，通过宪法实现了民主制度的全面法律化。美国耶鲁大学法学院的Akhil Reed Amar教授将美国宪法比喻成“新世界的雅典卫城”，是18世纪80年代世界所见“民主行为”的产物。继美国宪法之后，法国大革命的胜利带来了宪法在欧洲大陆的开端，随后宪法就成为民主国家的法律标志物在全世界流行开来。19世纪中叶以后，西方的宪政思想传入中国，“立宪法，开国会”成为资产阶级改良思想的政治蓝图。

进入20世纪以后，制定宪法已经成为中国各政治派别、各统治阶级宣示政治合法性的根本法律手段。20世界上半叶中国灾难深重，政权数度更迭，却是中国宪法制定为活跃的时期，也是中国民主革命激烈并终选择了社会主义民主道路的时期。1954年9月20日我国部社会主义类型的宪法诞生，实现了社会主义民主政治制度的宪法化。现行宪法是在对1954年宪法修改的基础上于1982年12月4日颁布实施的，是中国特色社会主义民主政治制度法律化的结果。

全面界定民主的政治制度关系。是宪法而不是其他的法律全面界定了一个国家的民主政治关系，从而为国家权力的运行提供了稳定的政治架构。“从立法者的法理学出发，我们首先关注的是法律如何建构国家主权并奠定国家政治秩序，这就要考虑国家的根本大法——宪法。”举凡主权的所有者、民主代议机关的产生、立法行政司法三机关的关系、中央与地方的权力配置都可以在宪法中找到规范依据。世界各国宪法概莫能外。我国现行宪法的第1至第3条规定了人民民主专政的社会主义国家性质以及人民代表大会制度下的基本权力关系，可谓开宗明义就界定了宪法与民主的相互关系。提供重大政治问题和社会问题的民主化解决机制。社会冲突的司法解决具有事后救济的特征，绝大多数的社会冲突首先会经历民主的制度化解决机制，并主要被这一机制所化解。如现代选举制度提供了平等的利益表达机制以容纳多元的利益诉求；现代立法制度则提供了有效的利益协调机制，以平衡多元利益的竞争关系；现代地方制度则缓解了中央集权与地方分权的张力；民主的人事任免制度则化解了权力更迭过程中的统治危机；立法、行政、司法三机关的职权配置，则降低了权力冲突的概率并对权力实施有效的监督。上述制度都在一国宪法中有或原则或细致的规范依据，从而以根本法的形式提供了重大政治问题和社会问题的民主化解决机制。使公民全面的民主参与成为可能。公民对于政治生活和社会生活的参与应该持续化、多样化、细节化。当代民主实践的发展使人们深刻认识到每四年或五年一次的选举不能真正解决民主参与问题，无法满足公民社会的自治需要，这推动了参与民主或协商民主理论的发展。参与民主理论认为：“真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值，如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等等。”

我国宪法为公民的民主参与提供了根本法的规范依据。“国家的一切权力属于人民”，为公民的民主参与提供了逻辑前提； “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”，为信访、听证制度的建立提供了公民权利的保障目标；国有企业“通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”，“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题”，为公民的经济参与提供了规范依据。

（二）法治秩序的维度

宪法确认了一个国家的基本法治秩序。我国著名法理学家张文显教授提出“法治和国家治理要实现的秩序是‘包容性秩序’”，即是“一种使自由而平等的竞争和人道主义的生活成为可能的秩序，是摆脱了单纯偶然性、任意性、不可预测性的秩序，是各种社会分歧、矛盾和冲突能够在道德精神和法律理性的基础上得以和平解决或缓和的秩序，是社会组织健全，社会治理完善，社会安定团结，人民群众安居乐业的秩序。”

具有上述价值特征的法治秩序，可以在我国宪法中找到原则性的、概括性的规范依据。现代法治秩序的基本表达。赋予宪法法律效力从而实现国家法律体系的统一，是宪法作为根本法的重要价值之一。“宪法具有的法律效力，在法律的效力位阶中处于处或者……其他所有的法律的效力都来源于、当然也就低于宪法的法律效力，任何违背宪法的法律都是无效的。”以宪法为统帅构建起的法律体系的实施可以保证社会秩序的稳定、协调和可持续。法治精神是宪法的基本精神，宪法的实施是法治精神在社会诸领域的贯彻。对国家公权力的宪法控制。宪法是“限法”，即限制国家公权力之法。

权力导致腐败，的权力导致的腐败。立法、行政、司法等国家公权力机关应在宪法和法律的授权范围内行使权力。只有将权力约束在法治的轨道上，公民的权利和自由才有充分的发展空间。在我国，国家权力缺乏有效的监督是国家治理中的制度顽疾，形成这种现状的原因众多，宪法的实施是“有效的制度”。我国《宪法》序言以及总纲的第5条分别规定全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织， “必须以宪法为根本的活动准则”。“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”在明确了宪法的权威性地位的同时，也明确了对各类社会主体特别是国家公权力机关的权力进行控制或制约的立场。上述规定符合对国家公权力进行监督的世界法治潮流。

（三）公共生活的维度

理解宪法为何重要，还应该从公共生活的维度出发。作为社会动物，人除了拥有私人生活之外，还拥有公共生活。公共生活是一个现代术语，是伴随着公民社会的产生而产生的。“公共生活是指公民在通过聚会、社团组织、大众媒介等交往形式所形成的公共空间里围绕公共事务和公共利益而进行的社会交往、自由对话、表达意见、政策参与、监督公共权力等相互影响、相互联系的共同生活。”

公共生活之所以重要，是因为公共生活不仅是基于人的社会属性的本质需要，在现代社会中也是界定个人的政治地位、生活质量、发展空间的主要的生活场域。并不是有了人群的存在就存在公共生活。“在现实中，公共生活的历史起点是作为市民的个人，而对于公共生活的理论建构来说，也是从独立平等的个人出发的。”公共生活总是处在危险当中，这是因为独立自由的个人，可能会基于各种原因，如官僚组织的过度发展、经济的垄断、思想的统一，而受到限制。宪法可以为公共生活的发展，特别是个人在公共生活中的发展，提供基本价值和制度的规范基础。

开放的人际交流空间。开放的人际交流是公共生活的基础。交流使此人与彼人联系在一起，使个人与组织、社会、国家联系在一起，使人在过去、现在、未来的连结中发现自我，实现价值。人际交流使人成为社会人。开放的人际交流在现代国家中，使人在政治、经济、文化生活中成为具有独立意志的个体，并具备了选择的自由。

在公共生活中，每一个独立的个人和社会组织都有自我管理、自我服务、自我发展的权利。公共生活需要自主的社会治理空间。政府治理与适度的社会自治结合起来才能实现国家治理体系的现代化。根据民政部的统计，截至2017年底，全国共有社会组织76.2万个，其中，社会团体35.5万个，基金会6307个，民办非企业单位40.0万个。基层群众自治组织共计66.1万个。自20世纪80年代以来，社会组织在各国大量涌现，掀起了全球性的“社团革命”。“建设有限政府，逐步向企业、社会组织让权、放权，拓展企业自主、社会自治的空间，是历史的大趋势。”这种趋势也正在中国发生。

（四）个人权利的维度

理解宪法为何重要还需要从人相对于国家的核心地位的价值立场出发。近代民主运动的发展使“人是国家权力运行的目的”的观念逐渐成为主流。没有这样的价值观念，就没有近现代的民主国家，也就不会有宪法这样的法律形式。“离开了人的权利和自由来讨论民主政治，就缺少衡量是非的标准；离开了人的权利和自由来讨论民主政治建设，就会失去正确的方向。”宪法是对一个国家的人权观念、人权体系、人权的制度保障机制的完整的法律体现。

人的尊严是我国宪法的原则。“人的尊严”被誉为现代宪法的“核心价值”，是现代人权保障的哲学立场、价值基础或逻辑起点，是宪法的基础性价值原理之一。“人的尊严”也是我国宪法的原则，蕴含于我国宪法的规范体系之中。有宪法学者从我国宪法的整体结构以及宪法基本权利体系出发，论证了人的尊严在我国宪法中的核心价值地位。具体包括：我国宪法序言关于立宪目的的表述间接确认了人的尊严作为我国宪法原则的地位；我国宪法正文的整体结构安排蕴涵着人的尊严作为宪法原则的内涵；我国宪法人权规范的内容体现了人的尊严作为宪法原则的属性。不断发展的个人权利体系。宪法不仅确认了公民的基本权利体系，宪法同时还为基本权利的发展留下了解释的空间。从历史的维度看，人权体系经历了从代人权到第三代人权的发展历程，其中，代人权以人身自由、精神自由和经济自由，即所谓的“三大自由”为核心。第二代人权则为代人权补充了社会权利类型，而第三代人权则包括生存权、发展权、文化权、环境权等新型权利。当代各国宪法中的基本权利大体包括平等权，政治权利，精神、文化活动的自由，人身的自由与人格的尊严，社会经济权利，以及获得权利救济的权利等。基本反映了现代人权理论的发展。我国宪法在2004年修改之后，将“国家尊重和保障人权”作为概括性基本权利条款写进了宪法。

基本权利的救济。宪法确认的公民基本权利常常在法律化和制度化的过程中被设定界限，这些界限存在削弱宪法基本权的可能，从而需要接受合宪性的检验，为基本权利提供救济。基本权利的救济机制是宪法在制度建构中必然考虑的内容。通过何种方式对宪法基本权进行救济，各国的具体制度机制不同，我国则建立了以全国人大及其常委会行使宪法解释权和监督权为重心的具有中国特色的宪法监督制度。

（五）后代人利益的维度

回答宪法为何重要不能忽略后代人利益的维度。不管“为后代人立法”在法哲学上的正当性如何，宪法的价值立场和制度设计都在事实上具有长久的“溢出”效应，影响着未来社会的发展走向。可以说，宪法既蕴含着历史也指引着未来。因此，宪法的文本内容虽然主要用来规范当下，但目的应该是为了创造更美好的生活。宪法的精神和原则、宪法基本权利体系、具体的制度将构成后代人享受个人生活和参与社会生活的前提。从立宪技术的角度看，宪法文本的原则性和概括性为宪法解释本身提供了较大的想象空间，也为宪法适应社会的发展需要留下了较大的解释余地，从而可能适应后代人利益的发展需求。

国家未来发展的设想。宪法在建构国家权力的结构、确认公民基本权利的时候，是具有明确的未来指向的。宪法通过树立自己的权威地位确保一国的政治秩序、法治秩序乃至经济秩序等的稳定性和持续性，从而使国家总体的宪法秩序按照初的设计走向未来。宪法并不拒绝修改和变迁以适应社会的发展需要，但宪法的精神和原则往往以直接或间接的方式拒绝成为修改的对象，从而确保价值立场的稳固。如《意大利共和国宪法》《法兰西共和国宪法》《土耳其宪法》规定共和政体不得成为修宪的对象，而《联邦德国基本法》则规定联邦制原则不得被修改。我国宪法虽然没有明确规定哪些内容不得修改，但是却以在总纲中概括阐述国家发展目标的方式，明确了对国家未来发展的设想。

审慎的制度变革。

宪法的财富之一是通过为国家权力的行使设定民主程序和法律界限，确保任何具有长远影响的制度变革都经过审慎、充分的民主协商，进而保证国家秩序的稳定性和未来生活的可预测性。审慎的制度变革是法治的要求，也是宪法对未来发展所应该提供的制度保障。审慎的制度变革可以提供稳定的社会秩序。法律具有持续的影响力，具有高度稳定性的宪法更是如此。宪法建构的国家权力的框架事实上是后代人生活的框架。对于当代人而言，宪法的内容总是意味着国家的权力怎么分配，个人的权利有哪些以及如何进行救济。对于后代人而言，上述内容构成了各领域生活的前提，宪法无论能否进行修改，都已经成为了一切行动的前提，宪法之优劣迁延于后代。任何制度变革都可能带来意想不到的后果，从而必须审慎对待。

财政是国家治理的基础和支柱,预算则是国家筹集和分配财政资金的程序性制度安排。本书通过对不同国家预算权配置的横向比较研究与中国预算权发展演变的纵向实证研究，并以我国宪法相关规范为切入点，致力于厘清预算权力运行的宪法逻辑，分析预算权力配置的优化模式，探索切实可行的预算权力监督机制。

任喜荣：法学博士，吉林大学法学院教授、博士生导师，国家“2011”计划司法文明协同创新中心研究员。中国宪法学研究会常务理事，吉林省宪法学研究会副会长，吉林省委法律专家库成员。吉林省有突出贡献的中青年专业技术人才。主要研究方向为宪法学、法文化学、立法学。
鲁鹏宇：吉林省长春市人，法学博士。吉林大学法学院副教授，硕士生导师，《当代法学》编辑。兼任中国行政法学研究会理事、中国立法学研究会理事、吉林省法学会行政法学研究会副会长。主要从事行政法学、立法学研究，目前在《法商研究》《法制与社会发展》等刊物发表论文10余篇，主持和参与、省部级课题多项。日本北海道大学、关西学院大学访问学者。

目录
前 言
一、宪法价值的多维解读 // 001
二、本书的研究目的与结构安排 // 008

章 现代国家的预算权及其配置原则
节 预算权的构成 // 002
一、预算与预算权 // 002
二、预算权的构成 // 005
第二节 预算权力配置原则 // 015
一、预算民主原则 // 015
二、预算法治原则 // 018
三、预算监督原则 // 020
预算权的宪法规制研究 002

第二章 预算权力配置的法律框架
节 日本预算权力配置的法律框架 // 024
一、日本预算制度发展史 // 024
二、日本预算管理的基本原则 // 032
三、日本预算权力配置的宪法和法律规范体系 // 035
四、日本预算权力在国家机构间的配置 // 038
第二节 德国预算权力配置的法律框架 // 046
一、德国预算权力配置的宪法和法律规范体系 // 047
二、预算权力在国家机构间的分配 // 056
第三节 当代中国预算权力配置的法律框架 // 073
一、预算权力配置的宪法和法律规范体系 // 077
二、预算权力在国家机构间的分配 // 085

第三章 日本、德国预算权力监督机制
节 日本的预算权力监督机制 // 115
一、日本预算权力的内部监督机制 // 115
二、日本预算权力的外部监督机制 // 118
第二节 德国的预算权力监督机制 // 124
一、德国预算权力的内部监督机制 // 124
二、德国预算权力的外部监督机制 // 126
三、德国预算权力监督机制的特点及评价 // 133

第四章 当代中国的预算权力监督机制
节 内部监督机制 // 137
一、审计监督机制的概况 // 137
二、审计署与国务院在审计环节互动的总体情况 // 142
三、审计署和国务院在审计环节互动的具体表现 // 144
四、审计监督机制的特点及评价 // 154
第二节 外部监督机制 // 156
一、地方人大预算监督机制的概况 // 156
二、地方人大预算监督机制存在的问题 // 166
三、地方人大预算监督机制可能的完善路径 // 171

第五章 中国的预算制度发展及其宪法规范基础
节 改革开放以来预算制度的发展历程 // 176
一、经验积累时期：1978年—1993年 // 176
二、法律体系形成时期：1994年—1998年 // 182
三、编制与管理规范时期：1999年—2007年 // 183
四、预算公开透明与监督强化时期：2008年至今 // 190
五、结语：向民主预算与法治预算迈进 // 193
第二节 中国预算法治发展的宪法规范基础 // 195
一、我国宪法中的预算条款及其制度逻辑 // 195
二、简约的宪法预算条款的制度后果 // 201
三、重新认识预算法治发展的宪法规范基础 // 204

第六章 预算权力运行的合宪性控制
节 预算权合宪性控制的中国语境 // 212
一、预算权合宪性控制的特点 // 212
二、预算权合宪性控制与合法性控制的区分 // 214
三、预算权合宪性控制的目标辨析 // 218
四、人民代表大会制度下预算权合宪性控制的可能路径 // 222
预算权的宪法规制研究 004
第二节 预算立法的合宪性控制——以立法过程为视角 // 224
一、预算立法的合宪性标准与立法过程中的合宪性控制原理 // 224
二、预算立法过程中法律草案合宪性瑕疵之消除 // 228
三、预算立法过程中法律草案合宪性之补强 // 231
第三节 全国人大预算监督过程的实证研究 // 239
一、全国人大预算监督活动的宪法之维：观察视角的转换 // 239
二、全国人大财政经济委员会在预算监督过程中的地位变迁 // 244
三、全国人大财政经济委员会预算审查报告的实证研究 // 247
第四节 小结 // 256

第七章 合宪性审查的“破题”与“激活”（代结语）
一、合宪性审查的“备而不用”现状 // 258
二、“破题”后的“激活”：宪法解释的关键作用 // 262
结 语
后 记

财政是国家治理的基础和支柱,预算则是国家筹集和分配财政资金的程序性制度安排。本书通过对不同国家预算权配置的横向比较研究与中国预算权发展演变的纵向实证研究，并以我国宪法相关规范为切入点，致力于厘清预算权力运行的宪法逻辑，分析预算权力配置的优化模式，探索切实可行的预算权力监督机制。

任喜荣：法学博士，吉林大学法学院教授、博士生导师，国家“2011”计划司法文明协同创新中心研究员。中国宪法学研究会常务理事，吉林省宪法学研究会副会长，吉林省委法律专家库成员。吉林省有突出贡献的中青年专业技术人才。主要研究方向为宪法学、法文化学、立法学。
鲁鹏宇：吉林省长春市人，法学博士。吉林大学法学院副教授，硕士生导师，《当代法学》编辑。兼任中国行政法学研究会理事、中国立法学研究会理事、吉林省法学会行政法学研究会副会长。主要从事行政法学、立法学研究，目前在《法商研究》《法制与社会发展》等刊物发表论文10余篇，主持和参与、省部级课题多项。日本北海道大学、关西学院大学访问学者。

节 改革开放以来预算制度的发展历程
改革开放以来，预算制度由带有计划经济色彩的管理预算转向市场经济条件下的预算管理，由被动管理转向主动管理，由以收入控制为主转向收支并重，实现了从简略预算走向规范预算，从政策预算走向法治预算，从秘密预算走向透明预算，从功能预算走向绩效预算的政策目标。预算充分体现了经济性与政治性双重的工具性价值，预算制度直接或者间接地反映了中央与地方的权力关系及各自的运作模式，也肩负着厘清中央与地方关系的重要使命。笔者查阅《全国人大常委会公报（1980年—2018年）》及北大法宝法律法规数据库，择取其中代表性的立法和政策文件，考察改革开放以来近40年的预算改革史，就我国预算制度四个时期进行了梳理。
一、经验积累时期：1978年—1993年
1978年中共中央作出改革开放的重大战略决策后，国家政治、经济、社会事务的各项改革陆续在全国铺开，预算制度作为管控国家财政资金的重要工具，不可避免地被列入改革事项中。预算制度通过数次改革后，逐步在预算管理、编制和监督等方面积累了丰富的实践经验。
（一）财政管理制度的改革
从改革开放后到税制改革前，“财政大包干”政策实施了有15年之久。1978年，江苏省鉴于其特殊的资源优势与条件，实行&ldq