立法实务操作问答

　　十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定，这是中国15年来对立法法的首次修改。本书立足修改后的立法法，对国家立法和地方立法过程中的具体实务操作问题以问答的形式进行全面解读，针对授权立法、设区的市的地方立法权、税收立法、部门规章和地方政府规章的权限、备案审查以及司法解释等重要问题作出进一步说明。在“四个全面”的战略布局下，本书以提高立法质量为目的，深入推进科学立法、民主立法，做到立法决策与改革决策相统一、相衔接，同时通过立法协商、论坛、听证、公开征求意见等方式逐步拓宽公民有序参与立法的途径。

　　张春生，中国立法学研究会会长，原全国人大常委会法制工作委员会副主任、全国人大法律委员会委员。1979年开始在全国人大常委会工作，是我国改革开放以来立法工作亲历者之一。他长期从事国家法和行政法立法工作，30年间经历了230部法律的诞生，是中国改革开放以来中国立法进程的重要见证者。

　　目录

　　章 立法前准备和法案的提出 / 001

　　1. 什么是立法规划?什么是立法计划?国家立法还需要规划和计划吗?001

　　2. 怎样编制立法规划?003

　　3. 立法规划的主要内容是什么? 006

　　4. 怎样编制年度立法计划? 008

　　5. 编制立法规划和立法计划时如何进行立项论证?009

　　6. 立法规划和立法计划的立项论证标准是什么? 010

　　7. 立法规划怎样调整?011

　　8. 常委会工作机构如何督促立法规划和立法计划的落实?012

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　　第二章 法案的审议程序 / 034

　　第三章 表决和公布 / 089

　　第四章 法律解释 / 110

　　第五章 立法权限和立法层级 / 126

　　第六章 地方政府规章的制定程序 / 203

　　第七章 适用与备案审查 / 209

　　第八章 主要立法技术规范 / 241

　　十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定，这是中国15年来对立法法的首次修改。本书立足修改后的立法法，对国家立法和地方立法过程中的具体实务操作问题以问答的形式进行全面解读，针对授权立法、设区的市的地方立法权、税收立法、部门规章和地方政府规章的权限、备案审查以及司法解释等重要问题作出进一步说明。在“四个全面”的战略布局下，本书以提高立法质量为目的，深入推进科学立法、民主立法，做到立法决策与改革决策相统一、相衔接，同时通过立法协商、论坛、听证、公开征求意见等方式逐步拓宽公民有序参与立法的途径。

　　张春生，中国立法学研究会会长，原全国人大常委会法制工作委员会副主任、全国人大法律委员会委员。1979年开始在全国人大常委会工作，是我国改革开放以来立法工作亲历者之一。他长期从事国家法和行政法立法工作，30年间经历了230部法律的诞生，是中国改革开放以来中国立法进程的重要见证者。

　　2000年立法法针对授权立法的实际情况和问题作出规范，规定授权决定应当明确授权目的、范围。2015年立法法修改，针对现行授权立法规定比较原则，以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求等问题，增加规定，授权决定不仅应当明确授权的目的、范围，还要明确授权的事项、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。根据修改后的立法法的规定，今后作出授权决定，上述授权基本要素都要在授权决定中予以明确。这样规定，将更有利于全国人大及其常委会在授权决定中对立法授权的基本要素进行统一规范，有利于促进被授权机关严格按照授权决定的要求进行立法，有利于加强授权机关对被授权机关立法活动的监督。

　　立法法百零一条的规定是2015年立法法修改新增加的内容，为全国人大常委会建立法规备案审查反馈机制提供了法律依据。从备案审查工作的实际需要来看，建立、健全审查建议反馈机制，十分必要，既回应了社会关切，保障审查建议人的知情权，也有利于增强公民、组织提出审查建议的积极性，提高社会公众对备案审查工作的关注度与参与度，同时还会督促制定机关尽早纠正违法问题，发挥备案审查制度的实效，有效维护国家法制统一。根据该条规定，对审查建议的反馈遵循“谁审查、谁反馈”的原则，国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出的审查建议，由全国人大有关的专门委员会进行审查的，专门委员会负责向审查建议人反馈审查情况;由常委会工作机构进行审查研究的，常委会工作机构负责向审查建议人反馈研究情况。

　　近年来，地方人民法院、人民检察院制定了大量用以指导审判、检察工作的文件，对于正确适用法律、规范司法行为、公正处理案件，发挥了重要作用。但是，其中有很多属于具有司法解释性质的规范性文件。据了解，这些文件大多是高级法院制定的，也有少部分由中级法院或者基层法院制定，内容大多是对法院如何具体开展审判工作、如何具体应用法律或司法解释的规定，主要包括：对刑事、民事、行政诉讼中的案件受理范围、管辖、强制措施、执行等程序性规定;对某一类案件具体适用法律提出指导性意见;对贯彻实施某一法律或司法解释的具体意见;对下级法院就某一具体案件如何处理的请示所作的具有普遍适用性质的答复等。这类文件涉及的内容非常广泛，在当地司法实践中普遍适用，对当事人的权利义务产生实质性影响，造成国家法制不统一，已引起了社会的广泛关注。根据我国的立法体制和司法体制，地方人民法院、人民检察院不得制定涉及行政管理、社会公共事务和公民权利义务等对具体应用法律的问题进行解释的规范性文件。地方人民法院、人民检察院可以就自身建设和内部工作规范作出规定，也可以在总结审判、检察工作经验的基础上，制定相应的规范性文件，规范司法行为，指导审判、检察工作。但这些文件不是司法解释，不具有法律效力，不得作为裁判依据，不得在裁判文书中援引。地方各级人民法院、人民检察院在审判、检察工作中遇到需要对具体应用法律进行解释的问题，应当报请人民法院、人民检察院依法进行解释

　　或者对法律应用问题进行请示。

　　目前现行18个税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外，其余15 个税种由行政法规规定。此外，还有几十个部门规章，数千件规范性文件。从实际效果看，国务院根据授权制定税收条例，对我国基本形成多税种、多环节、多层次的税收体系发挥了重要作用;但与此同时，这一税收制度架构与税收法定原则有相当大的差距，也不符合法治精神，其缺陷和负面影响日益显现。为切实落实税收法定原则，全国人大常委会法工委牵头起草了贯彻落实税收法定原则的实施意见，2015年3月该实施意见已经党中央审议通过。实施意见明确，开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律，同时对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。