中国PPP立法研究

　　当前，我国正在积极推进政府与社会资本合作（PPP）模式，而完善的立法体系是PPP模式正常运作并取得成功的有力保障。本书是国内率先对PPP立法的理论与实践进行整体性、综合性和系统性研究的学术专著。本书的理论框架主要有三大板块构成：一是对世界范围内PPP模式的基本理论及PPP实践的历史演进进行系统梳理；二是按照PPP模式实践操作的不同阶段，对立法的具体内容进行规范性阐述；三是借鉴国外PPP立法的实践经验，结合我国相关立法的现状与不足，提出我国下一步PPP立法的具体建议。

　　丁保河，山东省聊城人。中共北京市委党校法学部博士、北京市政府法治研究中心研究员。

　　1998年毕业于中国政法大学，获行政法学硕士学位；2008年毕业于北京大学，获行政法学博士学位。2004年在北京大学法学院作访问学者；2010年在俄罗斯西北公务学院作访问学者；2012年在山东省聊城市东昌府区人民政府挂职锻炼，任副区长。

　　主要著作包括《行政程序研究》、《让权力在阳光下运行》等。已在《人民日报》、《法学研究》等重要报刊上发表论文30余篇，参与编写著作15部，参与国家和省部级课题5项。

章PPP立法的基本理论 

一、PPP模式的界定 

（一）PPP模式的含义 

（二）PPP模式的特征 

（三）PPP模式的运作程序 

二、PPP模式的主体 

（一）PPP项目的主要参与方 

（二）PPP项目的合同体系 

三、PPP模式的类型 

（一）PPP模式的分类方式 

（二）PPP模式的常见类型 

四、PPP模式的功能 

（一）减轻政府财政负担 

（二）加快政府职能转变 

（三）提高公共供给效率 

（四）打破行业准入限制 

五、PPP立法的基本原则 

（一）诚实信用原则 

（二）平等协商原则 

（三）风险分担原则 

（四）互利共赢原则 

（五）公平竞争原则 

第二章PPP立法的历史发展 

一、PPP模式的兴起 

（一）PPP模式的兴起背景 

（二）PPP模式的理论基础 

二、国外PPP模式与立法 

（一）国外PPP模式的发展状况 

（二）国外PPP立法现状 

（三）国外PPP立法模式 

三、中国PPP模式与立法 

（一）中国PPP模式的发展状况 

（二）中国PPP立法现状 

（三）台湾地区和香港地区PPP立法现状 

（四）中国PPP立法建议 

第三章PPP项目识别 

一、适用范围 

（一）确定PPP模式适用范围的原则 

（二）PPP模式的适用范围 

二、项目发起 

（一）政府发起 

（二）社会资本发起 

三、项目筛选 

（一）PPP项目的特征 

（二）PPP项目的筛选 

四、物有所值评价 

（一）物有所值定性评价 

（二）物有所值定量评价 

五、财政承受能力论证 

（一）财政责任识别 

（二）财政支出测算 

（三）财政能力评估 

（四）信息披露 

第四章PPP项目准备 

一、管理架构 

（一）PPP专业机构 

（二）PPP项目实施机构 

二、实施方案 

（一）实施方案的编制 

（二）实施方案的审核 

第五章PPP项目采购 

一、项目采购概述 

（一）PPP项目采购的概念 

（二）PPP项目采购与传统政府采购的区别 

（三）PPP项目采购的法律适用 

二、项目采购方式 

（一）公开招标 

（二）邀请招标 

（三）竞争性谈判 

（四）竞争性磋商 

（五）单一来源采购 

三、项目采购程序 

（一）市场测试 

（二）资格预审 

（三）采购文件编制 

（四）响应文件评审 

（五）项目合同签署 

第六章PPP项目公司 

一、项目公司概述 

（一）项目公司的含义 

（二）项目公司的性质 

（三）项目公司的功能  

二、项目公司的设立 

（一）项目公司的股东 

（二）项目公司的组织形式 

（三）项目公司的组织结构 

三、项目公司的治理 

（一）董事会中心主义 

（二）政府“黄金股”制度 

（三）国有股权信托制度 

第七章PPP项目融资 

一、PPP项目融资概述 

（一）项目融资的主体 

（二）项目融资的特点 

（三）项目融资市场分析 

二、项目融资模式 

（一）项目融资模式的种类 

（二）项目融资模式的协调机制 

三、项目融资结构 

（一）股权结构 

（二）债权结构 

（三）债本比例 

四、项目融资担保 

（一）项目融资担保的主体 

（二）项目融资担保的类型 

五、项目融资风险 

（一）风险识别 

(二)风险管理 

第八章PPP项目建设 

一、项目用地 

（一）土地使用权的取得 

（二）土地使用权取得的两种选择 

（三）土地综合开发 

（四）取得土地使用权或其他相关权利的费用 

（五）土地使用的权利及限制 

二、项目设计 

（一）项目设计范围 

（二）项目设计分工 

（三）项目设计要求 

（四）项目设计审查 

（五）项目设计责任 

三、项目建设 

（一）社会资本对项目建设的管理 

（二）政府对项目建设的监督和介入 

第九章PPP项目运营 

一、项目运营 

（一）项目运营的基本原则 

（二）项目运营的开始 

（三）运营期间的权利与义务 

（四）项目运营的绩效评估 

（五）政府方对项目运营的监督和介入 

二、项目维护 

（一）项目维护的方案与责任 

（二）政府方对项目维护的监督和介入 

第十章PPP项目移交 

一、项目移交概述 

（一）项目移交的含义 

（二）项目移交的原则 

二、项目移交的内容 

（一）项目移交的形式 

（二）项目移交的范围 

（三）项目移交的条件和标准 

（四）项目移交的程序 

（五）合同和技术转让 

第十一章争议解决 

一、PPP模式法律关系 

（一）PPP项目参与主体 

（二）政府在PPP项目中的角色 

（三）PPP项目合同的法律性质 

二、争议解决的方式 

（一）协商 

（二）调解 

（三）仲裁 

（四）诉讼 

第十二章法律责任 

一、法律责任概述 

（一）法律责任的概念 

（二）法律责任的特征 

（三）法律责任的功能 

（四）法律责任的种类 

二、PPP模式主体的法律责任 

（一）政府部门的法律责任 

（二）社会资本的法律责任 

附录 

政府和社会资本合作模式操作指南（试行） 

中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿） 

基础设施和公用事业特许经营管理办法 

参考文献 

后记

　　当前，我国正在积极推进政府与社会资本合作（PPP）模式，而完善的立法体系是PPP模式正常运作并取得成功的有力保障。本书是国内率先对PPP立法的理论与实践进行整体性、综合性和系统性研究的学术专著。本书的理论框架主要有三大板块构成：一是对世界范围内PPP模式的基本理论及PPP实践的历史演进进行系统梳理；二是按照PPP模式实践操作的不同阶段，对立法的具体内容进行规范性阐述；三是借鉴国外PPP立法的实践经验，结合我国相关立法的现状与不足，提出我国下一步PPP立法的具体建议。

　　丁保河，山东省聊城人。中共北京市委党校法学部博士、北京市政府法治研究中心研究员。

　　1998年毕业于中国政法大学，获行政法学硕士学位；2008年毕业于北京大学，获行政法学博士学位。2004年在北京大学法学院作访问学者；2010年在俄罗斯西北公务学院作访问学者；2012年在山东省聊城市东昌府区人民政府挂职锻炼，任副区长。

　　主要著作包括《行政程序研究》、《让权力在阳光下运行》等。已在《人民日报》、《法学研究》等重要报刊上发表论文30余篇，参与编写著作15部，参与国家和省部级课题5项。

　　PPP（政府和社会资本合作）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

　　PPP模式早是由英国政府于1982年提出的，目前在世界各地已得到广泛的应用。借鉴PPP模式的国际先进经验，加强政府与市场的合作，创新基础设施建设的投融资方式和管理方式，对于提高我国基础设施的供给水平，促进城镇化发展具有重要的现实意义。因此，为加快政府职能转变，缓解政府的财政压力，加大在基础设施和公共服务领域的投资建设力度，提高我国公共服务或产品的质量效率，近年来，国务院、财政部、国家发改委及其他部委纷纷发文在我国基础设施和公共服务领域推广PPP模式，各级地方政府也纷纷发文响应。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要推广政府购买服务，凡属事务性管理原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会进行购买；允许社会资本通过特许经营等方式参与基础设施投资与运营。这是PPP模式首次出现在中央层面的文件表述中。之后，2014年9月23日财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金\[2014\]76号)；2014年11月16日国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发\[2014\] 60号）；2014年12月2日国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资\[2014\]2724号)。2014年下半年国务院及两部委同时出台文件力推PPP，标志着PPP模式进入大规模推广阶段。在此之后，全国各地方政府积极响应，大力推广PPP模式，并向社会纷纷推出了PPP项目库，PPP模式在我国进入了快速发展阶段。

　　随着PPP模式的不断推进和深化发展，PPP模式的法律规范问题在实践过程中也变得越来越突出：一是我国当前缺乏一套完整的针对PPP的法律政策体系，现有法律政策效力不高。大部分PPP模式文件属于政策类文件，对PPP模式的实践操作的指导作用有限。二是很多规范PPP模式操作的文件，由于制定规范的主体不统一，对PPP模式的理解存在差异，导致不同的PPP模式规范文件之间存在冲突。三是由于PPP模式规范的政策属性较强，因此PPP模式的规定变化较快，制定新的PPP模式操作方案时政策环境可能已经发生变化，使得新的规定与旧的规定内容不一致，导致PPP实践操作中存在较多的法律问题，对政府和社会资本规范操作PPP项目提出了严峻的考验。 

　　从国外经验来看，完善的法律法规体系是PPP项目正常运作并取得成功的有力保障。在世界各国，PPP模式已经建立了相对完备的法律体系，如英国、美国、澳大利亚、加拿大、韩国、日本、南非等均针对PPP模式建立了适合本国的法律法规。从立法模式上来讲，PPP立法的模式灵活多样，并没有统一的模式，也没有的优劣之分，其形成和选择与各国的历史传统、法律文化以及法律制度，有时也与经济和社会发展的现状息息相关。从比较法的角度而言，PPP立法有以下几种模式：一是个案立法，即针对特定领域PPP的立法，比较典型的代表是美国。美国在交通建设领域，尤其是高速公路领域有PPP的专门立法。二是通案立法，即对PPP进行一般性立法。主要包括以德国和我国台湾地区为代表的PPP促进法，以希腊、罗马尼亚等国为代表制定的PPP一般法，以及以印尼、蒙古等国为代表制定的专门的特许经营法。三是没有统一或专门的PPP立法，但通过公共采购法、招投标法等从程序角度对PPP进行法律规制，为典型的代表是欧盟以及英国。欧盟在PPP统一立法问题上采取的是非常审慎的态度和立法进路，并不赞同制定单独的PPP规则，欧盟的立法者倾向于对丰富而又复杂的PPP现象通过长时间的观察后，在现有的政府采购和特许经营规则的框架下，通过完善和具体化相关规定来规范PPP。而英国虽然没有PPP专门法，但作为欧盟成员国，必须将欧盟指令转换为国内法。因此，英国相应地制定了《公共合同法》和《公共设施合同法》来调整政府采购行为，同时也适用于PPP项目。另外，英国财政部制定的实施细则、政策指南和合同范本对规范PPP项目也起到了重要作用。

　　当前，我国正在积极推进政府与社会资本合作（PPP）模式，而完善的立法体系是PPP模式正常运作并取得成功的有力保障。在具体的立法模式上，借鉴国外经验，结合中国国情，我国适宜采用统一立法与示范文本相结合的立法模式。为此，加快推进国家层面有关PPP模式的立法，全面规范PPP项目的审批流程和管理程序，以及政企的核心权利和义务、合同框架和风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制、财政规则与会计准则、政府监管与公众参与等内容，是中国PPP立法的必由之路。

　　保河同志在北京大学攻读博士期间，就开始对行政协商问题给予关注，并发表过有关这方面的研究论文。毕业后适逢国家大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式，而PPP模式在一定程度上就是政府方与社会资本方的行政协商问题。因此，从立法规制的角度对政府与

　　社会资本合作（PPP）模式进行关注和探讨，一直是作者近年来学术研究的重要领域。同时，作者还非常注重PPP模式的实际操作和实践经验，先后在襄阳、武威、聊城、长春等地进行实地调研，并参与了其中部分项目的咨询与协调工作。在此基础上，作者撰写了这本《中国PPP模式立法研究》。该书是国内本对PPP立法的理论与实践进行整体性、综合性和系统性研究的学术专著。其理论框架主要由三大板块构成：一是对世界范围内PPP模式的基本理论及PPP实践的历史演进进行系统梳理；二是按照PPP模式实践操作的不同阶段，对PPP立法的具体内容进行规范性阐述；三是借鉴国外PPP立法的实践经验，结合我国PPP立法的现状与不足，提出我国下一步PPP立法的具体建议。

　　当前，在政府的大力推动下，PPP模式在我国得到快速发展，与此相适应，我国的PPP立法也在紧锣密鼓地进行。在此形势下，保河同志的这本学术专著通过比较、借鉴PPP模式相对发达国家的经验，对我国PPP立法进行了深入分析，既总结经验，又指出不足，并提出了一系列具有一定的学术性和实践性的建议。我相信，本书的出版，无论在理论上还是在实践上都很有价值，值得重视。

　　是为序。