应急预案法治论——突发事件应急预案的法治理论与制度建构

　　我国在2003年“非典”疫情后吸取深刻教训，以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为核心的应急管理及其法制体系得到快速发展，应急预案体系也基本建成。但是，在新冠肺炎疫情防控过程中，特别是在前期，仍出现了公共卫生应急预案准备、启动和实施不畅，不能满足疫情防范应对工作需要的沉痛教训。鉴于此，本书作者开展了应急预案法治论专题研究予以回应：从法治视野中的应急管理、应急法制与应急预案的相互关系入手，主要研究应急预案的基础理论、编制制度、基本内容、动态管理，以及应急预案制度的域外经验、国内外的应急预案文本及相关论著目录。沿此思路加强和完善应急预案法治体系，有助于提升应对突发公共安全事件的政府治理和社会治理的法治化水平，也有助于在常态化疫情防控工作进程中依法、科学、稳健、高效地打好中国保卫战、人类保卫战！

　　莫于川，重庆人，法学博士。曾插队务农、参军服役、从事行政管理工作。先后毕业于重庆行政学院、西南师范大学、西南政法大学、中国人民大学。中国人民大学法学院二级教授、博士研究生导师，中国人民大学中国行政法研究所所长、国家发展与战略研究院研究员，中国法学会行政法学研究会副会长，北京市志愿服务发展研究会副会长。

　　主要研究方向为行政法学、宪法学和社会法学。住建部、中联部、中央统战部、中国侨联、中国志愿服务联合会、检等中央国家机关，北京市、上海市、天津市、山东省、四川省、南京市、珠海市等地方政府机关法制顾问、复议委员或咨询专家。主持完成社科课题30余项，主持或参与完成国家和地方立法研究起草工作100余项，出版专著教材30余本，发表学术论文300余篇，获教学科研成果奖20余项。

绪论新冠肺炎疫情防控工作引出的应急预案话题
编应急预案的基础理论
章应急预案的法律性质和法律效力
节应急预案的法律属性及其异化
一、从两个事例说起
二、应急预案的本质及其在我国的异化
第二节高阶应急预案的内在结构与规范效力
一、对50部高阶预案的实证分析
二、高阶预案的规范效力
第三节对高阶应急预案合法性的重构
一、高阶预案的规范形式和法律位阶
二、高阶预案全本的公布及其法律效力
三、法规范和法律实施方案在高阶预案中的组合方式
第四节低阶预案的虚化与我国应急预案体系的功能分化
一、低阶预案的虚化
二、我国应急预案体系的功能分化
三、低阶预案的完善
四、结论
第二章应急预案的作用原理和逻辑基础
节应急预案：以确定性应对不确定性，寓应急管理于常规管理
第二节辨析安危：常规事件与危机事件，常规管理与应急管理
第三节必要条件：化危机事件为常规事件的桥梁
第四节案例比较：2004年非典事件和2005年松花江污染事件
第五节转危为安：应急预案编制与管理的政策建议
一、编制中继续完善以确定性应对确定性部分环节
二、编制中亟须弥补以灵活性应对不确定性部分环节
三、预案管理中的强化应急预案作用部分
第三章应急预案的基本功能和体系类型
节应急预案的基本功能
一、应急预案的确定性应对功能
二、应急预案的灵活性应对功能
第二节应急预案的体系类型
一、建立应急预案体系的基本原则
二、我国应急预案的体系
三、我国应急预案的类型
第四章应急预案的编制依据和编制方针
节应急预案的编制依据
一、应急预案编制依据的含义
二、应急预案编制依据的种类
三、应急预案编制依据的表述
第二节应急预案的编制方针
一、应急预案编制方针的含义
二、应急预案编制方针的内容
第二编应急预案的编制制度
第五章应急预案的编制主体和编制程序
节应急预案的编制主体
一、总体应急预案的编制主体
二、专项应急预案的编制主体
三、部门应急预案的编制主体
四、企事业单位应急预案的编制主体
五、重大活动应急预案的编制主体
六、基层应急预案的编制主体
第二节应急预案的编制程序
一、成立编制小组
二、进行风险评估和应急能力分析
三、起草应急预案
四、评审与发布应急预案
五、实施、评估与修订应急预案
第六章应急预案的编成文本与发布方式
节应急预案的编成文本
第二节应急预案的发布方式
第三编应急预案的基本内容
第七章应急预案的基本构造
节应急预案的基本构造概述
一、应急预案基本构造的含义
二、国外应急预案基本构造简介
三、我国应急预案基本构造的现状
四、本书对我国应急预案基本构造的完善建议
第二节基本预案要素及功能分析
一、总则
二、应急体制
三、应急机制
四、应急保障
五、宣传培训与演练
六、监督奖惩措施
第三节附录的功能及内容
一、危险分析附件
二、应急资源附件
三、通信联络附件
四、相关应急预案名录
五、协议附件
六、其他附件
第八章应急预案中的应急体制
节应急预案中的应急体制——制度解析
一、“一案三制”中的应急体制
二、应急预案中的应急体制
三、应急预案中应急体制的内容
四、应急预案中应急体制的设定原则
第二节应急预案中的应急体制——现存问题
一、应急预案中应急体制的现状分析
二、应急预案中应急体制存在的问题
第三节我国应急预案中的应急体制——完善建议
一、明确划分应急机构的职责，列出负责人名单
二、均衡政府力量的分配，加强部门间的综合协调
三、设立专家委员会和应急专业队伍，增强专业处置能力
四、科学设置应急机构，健全应急组织体系
五、动员非政府力量的广泛参与
第九章应急预案中的应急机制
节应急机制的基本内涵
一、应急机制的含义
二、应急机制的分类
第二节应急预案与应急机制
一、我国应急预案中应急机制的一般内容
二、应急预案中应急机制的特点
三、应急预案与应急机制的一般关系
第三节应急预案中应急机制现存问题与比较研究
一、我国应急预案中应急机制的现存问题
二、国外应急预案中的应急机制
第四节应急预案与应急机制互动的理想模式与相关改进建议
一、应急预案与应急机制互动的理想模式
二、完善我国应急预案中应急机制的建议
第十章应急预案中的应急保障
节应急保障的基本内涵
一、应急保障的含义
二、应急保障的分类
三、我国应急保障的基本体制
四、应急保障的基本机制
五、应急预案中应急保障的设计原则
六、应急预案与应急保障的一般关系
第二节应急保障的现存问题
一、以应急预案层级为视角
二、以应急保障体制为视角
三、以应急保障机制为视角
第三节完善我国应急保障制度的建议
一、通过改进应急预案来完善应急保障
二、改革应急保障体制
三、完备应急保障机制
第四编应急预案的动态管理
第十一章应急预案的启动、实施和终结
节应急预案启动、实施和终结制度概况与现状
一、应急预案的启动机制
二、应急预案的选择、调整和变更机制
三、应急预案的实施终结机制
第二节我国应急预案启动与实施机制的问题
一、应急预案启动、实施和终结机制不够健全完整
二、应急预案的启动、实施和终结机制可操作性不强
三、应急预案启动、实施和终结机制违反自身规律
四、应急预案的启动、实施和终结机制法治约束不足
第三节应急预案启动、实施和终结机制的完善
一、应明确启动、实施和终结是应急预案的要素
二、通过更新应急预案明确启动、实施和终结的要求
三、通过修法明确应急预案启动、实施和终结的效力
四、明确应急预案启动、实施和终结的评估问责机制
第十二章应急预案的评估和更新
节应急预案的评估方法
一、应急预案评估的必要性
二、我国应急预案评估的现状
三、应急预案的动态综合评估
第二节应急预案的更新机制
一、应急预案更新的必要
二、应急预案更新的原则
三、应急预案更新的种类
四、应急预案更新的条件
五、应急预案更新的程序
第十三章应急预案工作的监督管理
节应急预案工作的专门管理
一、应急预案工作的管理主体和职责
二、应急预案专门管理的保障措施
第二节应急预案的演练制度
一、应急预案演练制度的概述
二、我国应急演练存在的问题
三、加强应急预案演练的建议
第三节应急预案的教育培训
一、应急预案教育培训制度的构成要素
二、我国应急预案教育培训的现存问题
三、完善我国应急预案教育培训的建议
第四节应急预案工作的检查、考核与奖惩
一、应急预案工作的检查
二、应急预案工作的考核
三、应急预案工作的奖惩
第十四章应急预案实施环境的改善
节我国应急预案实施环境的现状
一、强调公众参与和社会动员传统
二、强调发挥专业技术人员的作用
第二节我国应急预案实施环境存在的主要问题
一、应急管理职权界限不够明晰
二、应急预案对公众参与的调整尚未到位
三、企事业单位和社会组织在应急预案管理方面的不足
四、应急管理技术、产品的研发、推广及扶持力度不够
第三节我国应急预案实施环境的完善路径
一、加强公众参与的引导、规范和保障
二、改进专家咨询参与的科学化机制
三、完善新闻媒体的引导和调控机制
四、及时更新预案形成动态管理机制
结语有预则安：中国特色应急预案法治建设愿景
一、应急法治是和谐社会的保健因素和治理能力的评价尺度之一
二、应急预案是应急法治体系非常基础但也常被搁置的要素
三、应急预案法治化是中国特色社会主义法治建设必然要求
附录
附录一突发事件应急预案管理办法
附录二典型的应急预案实施案例
2003年非典事件
2008年汶川地震
2008年后突发事件应急预案实施的失误
2008年后突发事件应急预案实施的经验
2020年新冠肺炎疫情防控工作的经验教训
附录三国外的应急预案若干文本介评
一、美国政府机构之间的国内恐怖主义作战方针计划
二、圣路易斯市应急预案范例
三、日本东海地震防灾基本计划
四、新南威尔士州森林火灾预案
附录四国内应急预案文本介评
国内应急预案体系构成
部分国内应急预案文本介评
附录五应急预案研究论著目录
一、有关应急预案研究的部分著作目录
二、有关应急预案研究的部分期刊论文目录
三、有关应急预案研究的部分报纸文章目录
四、有关应急预案研究的部分学位论文目录
后记

　　我国在2003年“非典”疫情后吸取深刻教训，以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为核心的应急管理及其法制体系得到快速发展，应急预案体系也基本建成。但是，在新冠肺炎疫情防控过程中，特别是在前期，仍出现了公共卫生应急预案准备、启动和实施不畅，不能满足疫情防范应对工作需要的沉痛教训。鉴于此，本书作者开展了应急预案法治论专题研究予以回应：从法治视野中的应急管理、应急法制与应急预案的相互关系入手，主要研究应急预案的基础理论、编制制度、基本内容、动态管理，以及应急预案制度的域外经验、国内外的应急预案文本及相关论著目录。沿此思路加强和完善应急预案法治体系，有助于提升应对突发公共安全事件的政府治理和社会治理的法治化水平，也有助于在常态化疫情防控工作进程中依法、科学、稳健、高效地打好中国保卫战、人类保卫战！

　　莫于川，重庆人，法学博士。曾插队务农、参军服役、从事行政管理工作。先后毕业于重庆行政学院、西南师范大学、西南政法大学、中国人民大学。中国人民大学法学院二级教授、博士研究生导师，中国人民大学中国行政法研究所所长、国家发展与战略研究院研究员，中国法学会行政法学研究会副会长，北京市志愿服务发展研究会副会长。

　　主要研究方向为行政法学、宪法学和社会法学。住建部、中联部、中央统战部、中国侨联、中国志愿服务联合会、检等中央国家机关，北京市、上海市、天津市、山东省、四川省、南京市、珠海市等地方政府机关法制顾问、复议委员或咨询专家。主持完成社科课题30余项，主持或参与完成国家和地方立法研究起草工作100余项，出版专著教材30余本，发表学术论文300余篇，获教学科研成果奖20余项。

总序　如何走向民主行政法

--树立行政法治观念与创新行政法律制度

　　随着经济体制改革目标的艰难确立和政治体制改革的稳健展开，30多年来，我国的行政法制发展取得了长足进步。与改革开放以前相比，经过恢复发展、规范发展、全面发展三个发展阶段的行政法制，逐渐发生了以下几个方面的重大变化：，法治观念逐步强化。改革开放以来，在反思传统人治观念的基础上，行政法逐步确立起核心的法治观念，20世纪末期又把“依法治国”确立为基本治国方略，上升为宪法原则。第二，行政法的权力结构从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。《行政诉讼法》的颁布，使权力结构的重心开始发生转移，《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》《行政强制法》的出台促进了这一调整，开始形成权力和权利良性互动的局面。第三，政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。随着对政府与市场、与社会、与中介组织关系的认识不断深化，政府开始逐步转变职能，将部分职能让渡于社会，发生了行政事务民营化的转变，同时也增加了新职能，如鼓励、支持非公有制经济发展的职能。第四，行政法机制从单纯的制约机制转变为制约和激励兼顾。第五，行政行为方式从纯粹的命令-服从模式发展成为强制与非强制手段并重、优先采取非强制手段的多样化局面。第六，在程序与实体的关系上，从重实体、轻程序，重结果、轻过程，发展到实体和程序并重，结果和过程并重。第七，在对行政的监督上，从单纯的权力监督，发展到权利救济和权力监督并重。这些变化是广泛和深刻的，对行政法制建设具有革命性影响。

　　我国行政法制获得的新近重要发展和面临的重大现实课题，从总体上反映了行政法文化革新、行政法制转型发展的成果和方向，适应了市场经济、民主政治和精神文明发展的客观要求，体现了行政法制追求民主化、科学化和法治化的趋势，也提出了行政法制更稳健发展的新任务。可以说，这对于完善中国行政法制的具体制度和学科体系，全面实施依法治国方略，促进行政法治目标的实现，从而推动社会经济、政治和文化的稳健发展，使行政法制能获得更快、更健康的发展，具有重大的理论和实践意义。

　　人们的观念就是人们的眼镜。戴什么眼镜就看到什么世界。具有不同的法制观念，对于客观事物会有不同的认识，也会产生不同的法制实践效果。在推动行政法制改革创新的新形势下、新进程中，应根据变化了的法律价值观，树立与之相适应的现代法治观念，否则难免在行动上发生重大偏差。这是摆在行政公务人员及其他社会人士面前的一个重大课题，主要包括：一是要树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念；二是要树立宪法、法律至上，政府权力有限的观念；三是要树立行政民主、公众参与、共同治理的观念；四是要树立建设服务型政府、强化公共服务的观念；五是要树立政府诚信、社会诚信、官民互信的观念；六是要树立接受监督、责任到位、权利救济的观念。

　　理论指导实践，实践丰富理论。从宪政建设和法治政府建设的角度看，我国已经出现并将继续深刻表现出行政法制在增强民主性方面的如下几个方面的深刻变化（不仅是行政法制和行政法学，其他法律领域和制度也同样发生着相关的深刻变化和影响）。

　　1.关于中国行政法基础理论的民主化发展。2004年修宪时“人权入宪”后，新时期行政法制的民主化趋势日益受到学界关注和研究，行政民主论应当成为21世纪中国行政法学的基础理论之一而发挥其应有的指导作用。有关实务研究和理论创新的要点是：其一，从当今世界民主化潮流的角度审视现代行政法的民主性问题，分析民主化潮流对行政法治进程的影响；其二，探讨行政民主的基本概念、演进历程和各国特点，以及行政民主的理论构造、制度安排和制约因素，如协商行政民主、行政服务、应急法治的理念与制度；其三，探讨行政法制的民主走向和行政民主原则的确立，行政民主原则的含义、构成、成本和作用，及其在行政法制诸环节的运用和难题；其四，在前述基础上，探索在民主精神引导下进一步推动行政法制的观念更新与制度创新。

　　2.关于中国行政法主体理论与制度的民主化发展。新时期行政法制建设的基本趋势是行政主体的多元化、多样化、社会化。转型发展过程中出现的复杂多样的行政管理组织形态，或者说公权力组织形态，亟须从理论和操作上得到廓清，更多的组织形态（如社会行政主体）将会具备行政被告资格。涉及的理论问题和实务问题非常多，例如，审议会、联席会议、非政府组织的角色和职责等，都涉及公民参与管理的权利得到实现。这方面的理论与实务发展，有赖于并有助于廓清公共行政与行政法的关系，也有赖于并有助于行政组织人员法制的发展。

　　3.关于中国行政法行为理论与制度的民主化发展。基本趋势是行为方式的多样化、柔软化、简便化、规范化、高效化，行政行为理念将增加现代性，形成并普遍接受广义的行政行为概念。可以预料，行政机关制定规则和执行规则等传统行政行为将继续发展外，行政指导、行政合同（契约、协议）、行政规划、行政服务、行政资助（给付）、行政奖励、政府采购、行政和解、公民参与、合作行政、共同治理等柔软、互动的行政方式，将获得更快速、规范化的发展。特别是政府信息公开法制和行政应急法制需要获得更多关注、更大发展。

　　4.关于中国行政法监督救济理论与制度的民主化发展。行政法制体系中的监督救济要素和过程，将出现多元化、多样化、系统化、便民化、民主化的发展趋势。出现的创新制度，如更有效果的行政调解制度、规范化的行政怨情处理（行政投诉）制度、人大监督专员制度，更有力的司法审查制度（包括抽象行为司法审查制度），更人性、公平、便民的行政赔偿制度和行政补偿制度。

　　我国的行政法制建设已经并正在逐渐经历民主化、科学化、法治化和精细化的艰难行程，这是行政法制的民主精神、科学精神、法治精神日益增强、紧密联系、相互影响的交叉复合进程，其与经济、政治、社会和思想文化生活等各个方面以及宪法监督、刑事法治等其他公法领域有着强烈深刻持久的交互影响。不断增强行政管理和行政法制的民主性、科学性和规范性，特别是行政法制的民主化趋势及其制度创新，逐步构建民主行政法，这是一个基本的发展脉络。我们应当正确认知和秉持符合中国国情和普世精神的法律价值观，以现代民主法治发展的眼光，根据行政法治发展的要求，从观念上、体制上、规范上和具体制度及方法技术上进行深入研究与思考，把握发展趋势，作出正确选择，通过深化改革积极推进观念更新和制度创新，深入推进依法行政，加快建设法治政府，努力推动行政法制和行政法学在新时期获得更大的发展，促进行政法治目标的完整实现，促进中国大陆经济与社会的快速、健康、和谐发展。

　　从依法有效保护行政相对人合法权益的角度出发，对民主行政、行政指导、行政合同、行政规划、行政应急、行政资助、行政奖励、参与行政、合作行政、城市治理、行政和解、行政调解等诸多行政法学新领域、新课题进行探索，有助于深化认识、形成共识、推动革新，获得对行政法制民主化发展趋势及其制度创新规律性的认识，加快法治政府和服务型政府建设的步伐，这是设立“民主行政法论丛”的立意，希望借此扩展视野、培养人才、多出成果、奉献社会。

　　谨以为序。

　　莫于川