清季权力分野与政局纷争/论世衡史

自序

20余年来，我一直在探寻清季延及民初的政治权力格局问题，并力图将宏观思考与实证研究相结合。愚者千虑，或有一得之见，虽或不免贻笑于方家，亦不敢敝帚自珍。

如何研究晚清的权力格局及其变迁？其路径应是合理而多样的，核心之处在于既尊重传统史学历来重视的政府和上层社会研究，又重视晚清民间社会势力和下层社会研究的新发展，还应充分考虑中西内外互动的因素。

研究晚清的权力格局及其变迁，毫无疑问，当然要关注晚清中央政府与地方政府在支配和调动各种资源的能力上的变化，特别是地方政府和中央政府的势力消长。随着 20世纪以来中国的革命史研究取向成为这一时代的学术潮流，探讨太平天国运动、义和团运动对清王朝统治的冲击，对晚清中央和地方权力格局的影响，也成为这一领域研究的重要路径。与此同时，我们也必须注意到晚清民间和地方下层力量对权力格局的影响，而这一路径自20世纪八九十年代以来，愈益受到重视。自太平天国运动开始，当以曾国藩、胡林翼、左宗棠、李鸿章为首的湘淮集团崛起的时候，许多战争波及之地，不仅府、州、县，甚至乡、镇等地方下层也往往有乡绅组织力量对抗太平军。太平军被镇压后，他们便因此在一府、一州、一县、一乡、一镇取得了一定的优势地位。在后来的洋务运动、维新运动和清末新政中，民间社会力量或参与兴办实业，或参与办学、推动留学运动，或积极参与收回利权运动，或在立宪运动中发挥重要作用。他们通过组织团体与地方官厅打交道，往往能够在一些问题上取得共识，而后与朝廷抗争，并逐步形成具有影响的社会势力。晚清时期的民间社会力量，因地区的不同、行业的差异，而不同程度地具备了新的社会属性。它们在区分与融合中，都是与新的经济活动、新的思想观念、新的教育和近代报刊舆论的出现联系在一起的。这些新的社会力量虽然很幼稚，也很脆弱，旋兴旋灭，但作为新的社会因素，它们的成长、积聚，是中国社会走向近代的基本推动力之一。研究新的民间社会和地方下层力量的形成与发展对晚清政治格局的影响，相对于研究政府和上层社会对晚清权力格局的影响这一途径而言，是同样重要的一个路径。同样，晚清中国面临西力东侵，外国势力对近代中国内政的不断干涉和渗透，使得晚清政府的内政外交，无不弥漫着内外力量的互动与角力，因此，研究晚清内外互动对权力格局的影响，亦是重要路径之一。

中国历史进入清后期，这是一个内忧外患频仍的时期，也是中国社会苦苦探索自身走向的重大转折时期。中国社会应当选择什么样的政治走向和历史发展道路，既是由晚清各派政治势力主张的不同政治方案的斗争结果所决定的，也是由既有政治体制的发展变化所决定的，同时还是晚清各种政治和社会势力博弈的结果。毫无疑问，无论是政治方案的设计，还是政治体制的演变，中央和地方权力关系的界定和处理都是中心内容之一。对这一问题的研究涉及面较广，既要从宏观上把握晚清政局的历史走向，又要在整体把握的基础上做出具体研究。本书着重考察同治、光绪两朝（具体时间跨度为1862—1900年）在镇压太平天国运动的后期和镇压捻军起义的过程中，以及战后承平时期和对外战争中，以湘淮军政实力集团为代表的地方势力趁势崛起，清廷中央统治集团与湘淮集团在行政人事、财政税收、军队控制、司法外交等权力问题上的激烈争夺，力求将代表人物的思想流变与政治局势的演变结合起来，将政治史与晚清财政税收体制、军队控制体制的演变和社会势力的发展变化史结合起来考察，具体分析清廷和湘淮集团在上述领域的较量。

关于晚清自太平天国运动以来中央和地方权力格局演变的研究，学界确实长期侧重于从政府和上层社会来进行研究，也确实在这一领域中产生了一些影响很大的成说。自1937年罗尔纲提出湘军兴起为晚清“兵为将有”的起源，并指出晚清各将帅各私其军而出任疆寄，正不可避免地造成“外重内轻以致于分崩割据的局面” ，进而在 1939年正式提出“督抚专政”而“军阀割据”的观点后，迄今学界论及晚清中央和地方关系问题时所持的观点基本仍遵循这种“通过太平天国战争，晚清政局的走向是中央权力不断削弱，地方权力不断增强，已形成‘尾大不掉’之势”的观点和思路 。而近代史各领域的论著，在涉及近代历史背景或是相关的专论中，多以晚清中央权力下移、“内轻外重”局面已形成，作为立论的基础。如在洋务运动史研究领域的一部代表性著作，李时岳、胡滨合著的《从闭关到开放》一书中，在分析洋务运动得以开展的国内政治局势时说：“清朝‘太阿下移’，渐次形成了内轻外重、尾大不掉的局面。 ”现代化理论与历史实践研究领域的代表性作品之一，罗荣渠在《现代化新论》一书中说：“到19世纪下半叶，……平定内乱的紧急形势迫使清廷授予各省督抚以编练新军和筹饷的大权，从而部分军、政、财大权都从中央向地方转移，从满人向汉人转移，形成了汉人地方军事大员领导的区域性政治—经济—司法的一体化格局。这种分权化与地方自主性增强的趋向，松动了原来的高度中央集权的政治结构。 ”2012年，李细珠所著《地方督抚与清末新政 ——晚清权力格局再研究》一书，以及同年发表的《辛亥鼎革之际地方督抚的出处抉择 ——兼论清末“内外皆轻”权力格局的影响》一文中，对清末新政时期权力格局提出“内外皆轻”观点的同时，仍提出对庚子年以前的晚清权力格局的判断应遵从罗尔纲“督抚专政”说的观点，“如果仅就庚子事变以前四十年立论，罗先生‘内轻外重’说大致可以适应” c。对此，本书在探索重视政府和上层社会研究，与重视晚清民间社会势力和下层社会研究相结合的同时，也秉持着重从政府和上层社会研究这一视角，有针对性地提出如下观点：晚清时期，清朝长期实行的高度中央集权随着太平天国起义而受到巨大冲击，地方军政大员的权势明显增强，这是客观事实；但清廷采取了较为有效的应对措施，使得至少在辛亥革命爆发之前，尚看不出地方政府极大分权、中央控制力极大削弱的状况，这同样是历史事实。

关于晚清中央和地方权力格局演变的研究，多与近代史学界、思想理论界一系列重大理论问题密切相关，如围绕“告别革命”、辛亥革命的意义和价值，以及孙中山、袁世凯等历史人物评价的论争，在近代史领域所引起的争论是很激烈的，都需要通过认真考察这段历史，发现晚清中央和地方权力运行的实际情况及其多面相，要看到清廷的专制皇权在受到冲击后，一般能重新稳住阵脚。从整个晚清时期来看，清廷在与地方势力集团的斗争中，基本能控制局势。甚至就是在 1909年之后，清廷罢黜袁世凯，袁世凯也不敢公然对抗。通观晚清内外互动和权力格局的状况，导致清王朝灭亡的因素主要是革命运动的冲击、清王朝核心集团的冥顽不化与严重孤立、帝国主义的干预，以及三大内外权力因素的互动。

回顾近代史学界关于晚清中央和地方关系问题的研究史，历来的研究者做了大量工作，打下了较好的基础，在史料不断挖掘整理的基础上，研究水平也在逐步提高。关于清廷中央和湘淮为代表的地方实力集团的权力关系研究，过往多集中于湘淮集团本身的发展演变上，至多旁及一些与中央政府（清廷）权力格局演变相关的问题，较少真正系统研究晚清中央和地方权力关系演变、权力格局变迁的问题。近 20来年开始出现一些专论中央和地方关系问题的论著，其中，罗尔纲先生的“督抚专政”论及相关论断影响较大，不过，近年来，学者们从不同视角、不同研究时段，结合对历史走向的宏观把握和实证研究，也不断提出新的论点，对于推动学界的深入研究颇有启发。因此，在学界过往几十年研究的基础上，从多层面、多角度、长时段分析晚清中央和地方权力格局的演变过程、内外互动、双方权力博弈的状况，做出一批有分量的实证研究成果很有必要，也是研究的新趋向。

近代政治史的研究，在今天已逐步突破旧政治史的各种局限、束缚，然而如何在传承与创新中寻找新路，仍是今天的史家不断探索的内容。学术研究的经验也表明，并无一定之规，见仁见智，笔者谈点粗浅的看法：

在研究思路方面，一是不断拓宽研究视野，转换研究思维。清晚期是中国社会一个急剧转型的时期。在内忧与外患交织，危局与生机共生的局面下，对近代中国社会走向起着历史性支配作用的晚清政局究竟如何？是如目前学界通行的“督抚专政”、地方势力尾大不掉的局面吗？晚清中央和地方权力格局就是典型体现这些问题的选题。近代中国社会面临的问题，已不单纯是内部新旧交替的问题，还面临西方列强的侵略、外国势力对近代中国内政的不断干涉和渗透，以及向近代社会寻求重生的问题。因此，必须在这个基础上来思考晚清中央和地方权力格局变迁的大势。从清王朝内部考察中央和地方权力关系的变迁，研究者多从湘淮集团冲击清廷中央集权的角度来研究，这是历史多面相中的一面。而清廷决不会坐以待毙，轻易让出权力，必然有许多反制的政策措施，对其具体效果和长远影响必须做出具体考察。同时，外国势力的因素，以及围绕晚清政府内政外交的互动与角力，也必须围绕历史问题做出具体考察。因此，多层面、多角度来思考湘淮地方实力集团与中央政府的权力博弈，或更有助于全面了解晚清中央和地方权力格局演变的大势。

二是注重群体研究。谈及晚清地方势力，研究者往往将之与以曾国藩、李鸿章等为首的湘淮集团，以袁世凯为首的北洋集团联系起来，仿佛这是此期中国最大的掌握军队、拥有大量高官的实际统治者。除了太平军是其大敌外，清廷似乎不是曾国藩等湘淮军首脑的对手。但为何在后太平天国时期，左宗棠、李鸿章等虽频现于晚清政治舞台的显著位置，但多以个人面目出现，整个集团到哪儿去了？现有研究论著多是表现镇压太平天国、捻军时期湘淮集团的鼎盛，而较少有战后集团的走向研究；多是论述少数实力督抚在洋务运动中兴办军民用企业的过程、个人的兴衰荣辱，较少论及他们作为地方实力集团成员所体现的集团势力与清廷中央的关系，集团内部关系的发展演变，等等。故战后集团的走向、集团与清廷中央的关系、集团内部关系演变等，都是应重视和研究的问题。

三是研究近代中国问题，一定要注重制度与人、事关系的结合，注重在东亚国际视野下中外关系的结合。就本领域研究而言，我们应当研究明白，既然湘淮实力督抚拥有如此多的行政、军事权力，具有如此大的经济实力，为何清廷还能牢牢占据统治地位？督抚受儒家忠君思想等传统政治文化的影响，战争形势的造就、传统政治制度的制约、帝国主义的干预等因素，确实发挥着作用，但如果不区分战时特殊时期和战后承平时期的分别，不考虑即便是导致清王朝灭亡的直接力量之一——北洋集团实际上也并未显示出绝对控制清末权力局面的能力和实力等情况，就仍会缺乏足够的说服力。同时，近代中国的内政与外交，与列强总是有着千丝万缕的联系，诸多问题必然涉及中外史料的发掘，方能对如乱丝般的史事谜团有一个更宽视野的、更清晰的认识。

本书力求通过对清后期同治和光绪两朝 30多年间中央和地方权力格局问题的宏观把握，尤其是督抚权力的消长及其与中央政府之间的微妙关系，探讨晚清延续至民国初年的历史走向。通过对同治和光绪两朝中央和湘淮等地方实力集团对省级政权的控制力，清廷因势利导将“湘淮一体”向“湘淮分立”的格局演变，在政策、策略上则经历了“扶淮抑湘”转化为“湘淮互制”等问题的探讨，对同治、光绪两朝30余年间在中法战争、甲午中日战争等对外战争和近代海军、新水师的编练中，中央和地方对军队控制权及以饷需、军火供应为中心的财政税收权力的争夺与妥协等问题，对同治和光绪两朝西方列强（包括外国朝野势力）对中国内政日渐深入的干预、渗透，通过西方（包括日本）政府和军官参与中国练兵、政治结盟、培植势力等问题，力求通过实证研究，提出一些有历史价值、有理论和现实意义的专题研究成果。

本书的研究力求有如下突破，以期取得创新成果：

• 力求突破以罗尔纲为代表，并影响整个学界的“督抚专政”、晚清自湘淮集团以来逐渐形成“内轻外重”、地方势力“尾大不掉”之势等观点的藩篱，对晚清中央和地方权力分配的动态过程做出具体、翔实的考辨和分析。虽然自太平天国起义爆发、湘军集团崛起后，到北洋集团，地方势力确实对清朝专制主义中央集权体制产生了很大冲击。但是，清廷中央政府采取了较为有效的应对措施，使得清廷在较以前有所分权的情况下，仍在较大程度上和较大范围内维持了自身的权力和控制力，并未出现地方政府极大分权、中央政府控制力极大减弱的情况，晚清时期并未出现地方势力“尾大不掉”的局面。

• 力求把握晚清中央和地方权力关系演变的动态过程。对于这一课题的研究，容易出现一些倾向。如设定一些指标，堆积资料；或是简单借用一些分析模式；或是从传统制度史的角度做静态的描述，而较少具体考察制度变迁的动态过程。本书的研究，充分重视学界各种新旧观点和研究的突破点，力求在系统考察整个晚清中央和地方权力关系演变的动态过程的基础上来进行。

• 对湘淮集团与清廷关系的研究，一定要突破在实质上局限于太平天国起义时期的“时限模式”，也要突破“战时体制模式”，即以战时特殊体制来规范包括承平时期的体制运作。本书以长时段考察同光时期的权力格局，既要考察太平天国战争中清廷和湘淮集团双方关系的状况，也要考察镇压太平军和捻军的战争结束后，从同治到光绪年间双方关系发展的新态势。

第四，突破长期占据统治地位的、单一的“地方势力冲击中央集权”的研究视角，从清廷中央政府（“清廷”）的角度，以及中央和地方互动的视角，来研究晚清中央和地方权力关系的演变。因此，本书具体考察湘军集团争夺权位策略的变化和清廷政策的调整，清廷与湘淮首脑在湘淮督抚藩臬的安排、使用、调动上的明争暗斗，同治、光绪时期清廷任命湘淮督抚的具体情况，湘淮集团对省级政权的实际控制力，以及清廷全面实施“众建督抚而分其力”的政策后湘淮集团的分化状况，等等，就是从行政和人事任免权上的具体考察；而对清廷和湘军集团在长江水师控制权上的争夺、长江水师的经制特征等问题的考辨分析，则是从军队控制权力上进行的考察；对晚清厘金、海关洋税等新增税收项目的制度变迁，以及解款协款制度和奏销制度等财政制度的变迁状况的研究，则是从财税控制权力上进行的考察。总体而言，从太平天国战争时期到战后承平时期，再到中法、中日、八国联军侵华等对外战争，湘淮集团确实在大力扩张其权力范围，并由此与清廷展开了诸多争夺，而清廷在不得不依靠湘淮集团成员做事，使他们得建事功，并与之分享部分权力的同时，通过各种统治策略的调整，成功地使军、政、财等主要控制权仍握于中央政府手中。

第五，拓展视野，要清楚地认识到晚清中国社会处在一个内忧与外患交织的急剧转型时期，中国社会面临的问题，已不单纯是内部新旧交替的问题，还面临西方列强的侵略、外力不断向内渗透，以及向近代社会寻求重生的问题，故晚清权力的结构是多向度的、内外兼具的。因此，必须从内外权力的互动和权势转移的视角，来重新审视和思考晚清中央和地方权力格局变迁的大势，以及充分展现这种变迁大势的具体的历史问题。

第六，力求处理好宏观把握与实证研究、继承与创新、模式与突破等一系列关系，在此基础上抓住一系列核心问题，做出扎实而有创见的成果。在学术思想和学术观点的特色和创新上，要将注重在历史长河中探寻制度的脉络、探察制度与社会、国家机构间的关系和制度的历史演变的历史考察方法，与推崇结论的客观性、科学性、普遍性，力求对历史现象的研究达到精细化和准确化水平的实证研究方法结合起来，注重宏观把握与实证研究、专题探索紧密结合，注重问题意识和解决问题的方法探索。在研究方法上注重特色和创新，注重中外史料的互证，注重思维转换。研究者多从地方实力集团冲击清廷中央集权的角度来研究，这是历史多面相中的一面；而清廷决不会轻易让出权力，必然有诸多反制的政策措施，加上列强外力的介入，也是历史面相。因此，多层面、多角度来思考地方实力集团与中央政府的权力博弈，加强系统分析，对晚清权力变化的目标、路径、权力结构和环境作出总体性、关联性分析，找出制度变化与环境应力之间的契合点，有助于全面了解晚清中央和地方权力格局演变的大势。

清季中央和地方权力格局以及影响这一权力格局变化的内外因素，是学界讨论清季中央和地方权力格局、近代中国的政治走向的核心问题之一。对于晚清地方督抚权力的消长及其与中央政府的关系问题，传统的“督抚专政”“内轻外重”说受到质疑，学界突破既有藩篱，而不断提出新解的趋势越来越明显。这就促使研究者必须创新思维，打破成说和范式的束缚，通过对清季中央和地方权力格局问题的宏观把握，与晚清行政人事、军事、财政、司法、外交等权力体制变化的实证研究结合起来，探讨晚清中央和地方权力格局变化的影响力和实际效力。显然，通过对清后期40余年权力格局的宏观把握，充分考量督抚权力的消长及其与中央政府的微妙关系，以及上下影响、内外互动的权力因素，对于探讨晚清至民国长时段的历史走向和权力格局，具有重要价值。

清季中央和地方权力格局，以及影响这一权力格局变化的内外因素，是学界讨论晚清权力格局和近代中国的政治走向的核心问题之一。关于晚清权力格局与变迁，传统学界常遵循罗尔纲所提出的“督抚专政”“外重内轻”的观点，以晚清中央权力下移，地方权力增强，形成“尾大不掉”之势作为立论的基础。

本书力图突破传统成说，将中央和地方政府的权力消长、民间和下层力量的形成与发展以及中西内外互动作为研究路径，以同治、光绪两朝为时间节点，从多层面、多角度、长时段对晚清中央和地方权力分配的动态过程做出具体分析，提出晚清政治权力格局在地方有所分权的同时，清廷通过各种统治策略的调整，仍维持自身的控制力。其研究内容及成果，对于探讨晚清至民国长时段的历史走向和权力格局演变，有着重要价值。

邱涛，北京师范大学历史学院教授、博士生导师，主要从事中国近代史的教学与研究。出版有《咸同之际清廷与湘淮集团权力格局之变迁》《同光年间湘淮分野与晚清权力格局变迁》《近代中国的民族国家建设》《中国反贪制度史》（三卷本）等9部学术专著，《腐败史》等多部译著。在《近代史研究》《世界历史》等刊物发表学术论文50余篇。主持国家社会科学基金、教*部人文社会科学研究规划基金、国家清史纂修工程项目多项。

第一章 清季国内政治权力格局之走向／001
第一节 清后期国内政治权力格局的走向／002 第二节 影响清后期权力格局演变的思想因素／010 第三节 制约清季权力走向的体制因素／019

第二章 咸同年间清廷与湘淮督抚群体控制力之争／048
第一节 咸同之际清廷任命湘淮督抚的具体状况／049 第二节 咸同时期湘淮集团对省级政权的实际控制力／058

第三章 同光时期地方督抚群体的结构和人事嬗递／072
第一节 同光时期地方督抚群体的结构／073
第二节 同光时期地方督抚的特性对政局变化的影响／099

第四章 王錱之弃与罗泽南之死： 清廷分化与操控曾国藩湘军的初步尝试／105 第一节  王錱事件与地方督抚控制军队的需要：
清廷中央的借鉴／105 第二节  罗泽南事件与压制政策：
清廷分解湘军控制权的尝试／112
第三节 王錱、罗泽南二案与晚清权力争夺的走势／124

第五章 咸同之际清廷与湘淮集团的江浙控制力之争／130
第一节 同治元年前后围绕江浙巡抚职位的权力争夺／131 第二节 曾国藩的审慎与猛力出击／143
第三节 同治二年以后围绕江浙督抚职位的权力斗争／153 第四节 清廷在同治初期江浙权力争夺中的攻守进退／160

第六章 同光之际“湘淮分立”格局的调控路径／164
第一节 同治时期李鸿章淮系势力稳步增长与 清廷在两江的部署／165
第二节 清廷在湘军集团腹地和浙、广财赋之区 重布权力格局／180
第三节 同治时期清廷和湘军集团在京畿与 西北的权力争夺／194
第四节 同光之际李鸿章的权力沉浮与淮系集团权势变迁／209 第五节 西北作战与清廷对左宗棠的“扶”与“抑”／270 第六节 清廷确立和巩固“湘淮分立”局面的重大举措／294

第七章 清季长江水师的基本制度／328
第一节 长江水师的营制／329
第二节 长江水师的归标分汛和任务训练／340 第三节 饷章制度／354
第四节 长江水师人员的铨选／364
第五节 长江水师的禁约和处分制度／367 第六节 后勤补给制度／371

第八章 曾国藩的权势之死
——清廷的天津教案对策与同光之际湘淮权势转移／377
第一节 天津教案发生后清廷初步的处置原则／378 第二节 清廷处置津案原则的游移与权力斗争／384
第三节 清廷为不开战端和权力斗争，给曾国藩制造难题／389 第四节 慈禧利用清议力量同时打击奕訢、曾国藩／393
第五节 曾国藩的两难困境和陷阱式“解脱”／403

第九章 甲午战争中清军军备的控制权／411
第一节 平壤战役中清军军储与叶志超的逃跑问题／411
第二节 清军将领是否为怯战无能开脱而谎报武器装备差？／421 第三节 清军将领的近代军事能力与军储战备底气／427

第十章 戊戌政变前的日中结盟活动／433
第一节 甲午戊戌间日本联华活动的区分与整合／434

第二节 维新力量呼应日本联华活动与光绪的态度／443 第三节 维新力量联日策略的多样化与激进化／452

第十一章 庚子肃王府之战／461
第一节 使馆区的地理形势、战守布防和 肃王府的战略价值／462
第二节 猛烈的试探性进攻：肃王府第一阶段作战／479 第三节  短暂的