行政法讲义(第4版)

四版序
本书经历了三次再版，其间也多次印刷。本次再版做了较大改动。首先，在近期发表论文的基础上，对行政自由裁量、行政复议、合法预期做了较大的改动，删去了很多对英国相关内容的引介，更加注重对我国立法、理论与实践的分疏。其次，又因为《行政处罚法》《行政复议法》新近修订，对相关章节也做了跟进修改。再次，增加了两章“数字时代下的行政许可”“数字政府的法治建构”。最后，近期，因为接受中国人民大学出版社约稿，撰写《行政法入门》，也在阅读有关文献之时，就手在一些地方做了微调、增补，包括行政诉讼、行政法体系结构、行政主体、行政行为、行政指导、行政强制、行政赔偿和行政补偿等。经过此番努力，本书又向行政法理论的本土化、现代化迈进了扎实一步。郑晓军帮助整理参考文献，在此致谢。

余凌云

2023年夏于禧园

本讲义荣获清华大学优秀教材一等奖，是一本极具个人学术风格的行政法教材，记载了作者潜心研习行政法三十余载的学术心得，每个专题都闪现着相关论文的影子，具有较厚重的学术积淀，并以不断迈向行政法本土化为目标。
本讲义以专题形式，对传统行政法体系做了结构性调整，描述并跟进中国法治政府建设的实践轨迹；着力梳理已有研究成果的基础上，力求尝试理论的创新与本土化；通过对相关理论的细微解构，尽量贴近与回应我国行政法实践需求，解决行政法理论对实践的失语。
全书共分十六章，包括公共行政与行政法、行政法学的总论与分论、行政法基本原则、行政主体理论变革与第三部门的勃兴、对行政自由裁量的合理性审查、裁量基准与执法规范化、行政调查、行政行为理论、行政许可、非强制行政手段、行政上实效性确保手段、行政问责、政府信息公开、行政复议、行政诉讼以及数字政府的法治建构。

余凌云   清华大学法学院教授、博士生导师，公法研究中心主任。研究领域为行政法学、行政诉讼法学、警察法学。兼任中国法学会行政法学研究会副会长，中国法学会案例法学研究会副会长。个人著有《行政法讲义》《行政法案例分析和研究方法》《警察法讲义》《行政契约论》《行政自由裁量论》、《行政法上合法预期之保护》等13部著作，在《中国社会科学》《法学研究》《中国法学》等刊物发表论文百余篇。主持哲学社会科学研究重大课题攻关项目、国家社科基金重大项目、人文社会科学重点研究基地重大项目等多项课题。获得第六届高等学校科学研究优秀成果奖(人文社会科学)二等奖、第五届“钱端升法学研究成果奖”一等奖、首届“中国青年法律学术奖（法鼎奖）”银鼎奖等奖项。

第一章公共行政与行政法1

第一节概述2

一、 界定公共行政范畴的意义2

二、 什么是公共行政？3

三、 什么是行政法？6

四、 行政法的特征8

第二节公共行政变迁之下的行政法9

一、 不断变迁的公共行政9

二、 行政学对教科书的影响13

三、 初步的结论18

第三节行政法渊源18

一、 什么是行政法渊源？18

二、 成文法源与不成文法源20

三、 软法23

四、 法源位阶与适用顺序24

五、 民法原理在行政法上的援用27

第四节 行政法的体系结构32

一、 基本结构与三条主线32

二、 以行政行为为核心的支架性结构34

三、 “双线性”与“内外部”两种结构39

第五节行政法的基础理论41

一、 理论兴起的背景41

二、 为人民服务论、人民政府论、服务论42

三、 公共利益本位论43

四、 新控权论44

五、 平衡论44

第六节中国行政法学的发展史49

一、 起步于清末50

二、 初定于民国50

三、 变迁于新中国成立之后55

第二章行政法学的总论与分论59

第一节概述60

一、 概念60

二、 分论的划分62

三、 分论在我国的发展概况66

第二节总论与分论的关系71

一、 从单向到双向72

二、 微观层面的自成体系74

第三节努力张扬个性的部门行政法76

一、 当前部门行政法研究中容易出现的两个偏向76

二、 部门行政法缘何难以研究77

三、 努力体现特性的研究进路78

第三章行政法基本原则80

第一节概述81

一、 行政法基本原则的涵义81

二、 行政法基本原则的构成 82

第二节依法行政原则84

一、 依法行政原则的涵义84

二、 形式法治与实质法治86

三、 依法行政原则的基本结构89

第三节比例原则94

一、 比例原则的涵义94

二、 比例原则的构造95

三、 比例原则与合理性原则99

第四节合法预期保护原则102

一、 三条交织的主线102

二、 合法预期的概念106

三、 保护合法预期的必要性107

四、 司法判断的标准110

五、 保护的方式111

六、 我国的实践117

第五节正当程序原则119

一、 正当程序的涵义119

二、 正当程序的基本结构123

三、 行政程序的效力126

第四章行政主体理论变革与第三部门的勃兴130

第一节行政主体理论变革131

一、 学术史回眸131

二、 学者的批判与建议133

三、 类比的思考136

四、 走向“分权主体模式”？148

五、 变革之策略154

第二节第三部门的勃兴156

一、 什么是第三部门？156

二、 第三部门的兴起及其对行政法的意义162

三、 对第三部门的研究现状168

四、 对第三部门的公法审视171

第五章对行政自由裁量的合理性审查177

第一节现代社会中的行政自由裁量现象178

一、 概念178

二、 产生裁量的原因分析182

第二节合理性审查的变迁183

一、 初创合理性审查183

二、 立法与理论的突变186

第三节审查标准之间的关系188

一、 让审查标准各自归位188

二、 各个审查标准的适用次序192

第四节“滥用职权”标准195

一、 “滥用职权”去主观化195

二、 “滥用职权”的内涵203

三、 对目的不适当的审查技术204

四、 对相关考虑的审查技术207

第五节“明显不当”标准213

一、 不宜扩大“明显不当”213

二、 “明显不当”的涵义218

第六章指南、手册、裁量基准与执法规范化219

第一节概述220

第二节“规则之失”与“规则之治”222

第三节有着怎样的效力？226

一、 观点的分歧226

二、 效力分析228

三、 法院如何看待？232

第四节应当公开吗？234

一、 实践的分歧234

二、 发现问题的症结与解决问题的立场234

第五节制定主体与程序236

一、 制定主体236

二、 有关程序规定及其批判236

第六节控制技术239

一、 分格技术239

二、 量罚幅度240

三、 解释不确定性法律概念241

四、 列举考量因素241

第七章行政调查243

第一节概述244

一、 什么是行政调查？244

二、 行政调查的定性246

第二节方式与分类249

一、 行政调查的方式249

二、 行政调查的分类250

第三节行政调查的主要制度252

一、 行政调查的基本程序252

二、 法官令状主义与行政机关内部审批256

三、 调查的职权主义261

四、 相对人的协助义务262

五、 调查所获信息的公开268

第四节行政调查的救济270

一、 对间接强制调查的救济271

二、 对实力强制调查的救济272

第八章行政行为理论274

第一节概述275

一、 走在历史与现实之间276

二、 概念与特征281

三、 行政行为的分类282

第二节行政行为的合法要件287

一、 四要件说288

二、 违法的类型及其法律后果289

第三节行政行为的效力理论290

一、 概述290

二、 行政法的“沼泽”291

三、 “四元结构”292

第四节行政行为的无效与可撤销300

一、 二元结构理论300

二、 对二元结构的批判301

第五节行政行为的撤销与废止306

一、 撤销306

二、 废止312

第六节轻微瑕疵行政行为的处理313

一、 忽略不计313

二、 治愈314

三、 其他制度补救317

第九章数字时代下的行政许可319

第一节行政许可与行政审批320

第二节行政许可与市场经济322

第三节数字化引发的网上审批变革325

一、 对改革实践的叙述325

二、 形成了两类自动化行政审批329

第四节网上审批的法律规范调适331

一、 进一步实现线上线下的规范与便利332

二、 明确与系统设计运行有关的法规范336

三、 对系统生成决定的法规范调适343

第十章非强制行政手段353

第一节概述354

一、 柔性执法的盛行354

二、 非强制行政手段355

第二节行政计划357

一、 概述357

二、 行政计划的分类与定性358

三、 行政计划的作用360

四、 行政计划与法治主义361

五、 行政计划的法律救济363

第三节行政契约（行政协议）365

一、 概述365

二、 行政契约与依法行政371

三、 行政契约中的权利义务376

四、 基本程序与制度382

五、 法律救济383

第四节行政指导393

一、 概述393

二、 行政指导的方式与分类395

三、 行政指导的作用396

四、 行政指导与法治主义398

五、 行政指导的责任400

第十一章行政上实效性确保手段404

第一节结构的重整405

一、 教科书的变化405

二、 反思与重构406

第二节行政处罚408

一、 概念408

二、 与刑罚的关系410

三、 行政处罚体制411

四、 行政违法行为的构成412

五、 处罚种类415

六、 过罚相当与一事不再罚418

七、 简易程序与一般程序421

八、 非现场处罚程序424

九、 当场收缴与罚缴分离426

第三节行政强制427

一、 在行政法中的作用与地位427

二、 制度承袭与新近发展429

三、 行政强制措施431

四、 行政强制执行437

第四节其他新型手段454

一、 日本“二战”后的理论革新454

二、 加拿大的自愿执行方法（means of voluntary execution）456

三、 对我国实践的思考457

第十二章政府信息公开460

第一节概述461

一、 信息公开的意义461

二、 立法历程462

第二节什么是政府信息？465

一、 概念解构465

二、 若干相关概念468

第三节公开的主体473

一、 与行政主体理论的关系473

二、 以往实践上对“谁制作、谁公开”的理解474

三、 立法修改的取向477

第四节主动公开与依申请公开之关系478

一、 指向的信息478

二、 两者关系479

第五节依申请公开480

一、 受理480

二、 规范的回复481

三、 补正482

四、 “三需要”483

五、 公开方式485

六、 信息不存在486

七、 涉嫌滥用申请权问题488

第六节不予（免予）公开490

一、 不予公开事项490

二、 “三安全、一稳定”494

三、 国家秘密494

四、 商业秘密495

五、 个人隐私497

六、 利益衡量498

七、 法院的审查499

第七节公共企事业单位的信息公开500

第八节与《保守国家秘密法》《档案法》的关系502

第九节救济504

第十三章行政问责制508

第一节问责的缘起509

一、 制度探源509

二、 制度化的原因510

第二节规范文本511

一、 规范文本的梳理511

二、 基本印象517

第三节问责制度的构建519

一、 问责事由519

二、 问责对象520

三、 问责方式521

四、 问责程序522

五、 免责事由523

六、 立法机关524

七、 通过媒体的公众参与525

第四节行政问责：一个新样式526

一、 概念526

二、 一个新样式527

三、 对传统理论的突破528

第十四章行政复议532

第一节概述533

第二节制度定位534

一、 层级监督还是裁决机制534

二、 回归行政司法537

第三节复议机关要不要当被告542

第四节“相对集中复议权”与复议委员会544

第五节扩大受案范围547

第六节程序增构549

一、 简易程序和调解550

二、 普通程序551

第七节审查方式与复议决定552

第十五章行政诉讼555

第一节解决纠纷的机理556

一、 传统原理557

二、 非典型行政行为和一并解决民事争议558

三、 行政协议与双向性审查558

第二节行政审判体制与管辖559

一、 几种改革方案及其评价559

二、 我的建议563

第三节扩大受案范围565

一、 不轻易改弦易张565

二、 外加的策略566

第四节对规范性文件的附带审查569

一、 规范性文件的可诉性569

二、 规章也可诉吗？572

第五节原告、被告和第三人573

一、 原告573

二、 被告575

三、 第三人577

第六节行政机关负责人出庭578

第七节证据规则579

一、 被告的举证责任579

二、 原告的举证责任581

三、 法院调取证据582

四、 证明标准582

第八节简易程序583

第九节民事争议和行政争议交叉的处理584

第十节检察机关的法律监督586

一、 诉讼监督586

二、 行政公益诉讼587

第十一节判决形式595

第十二节保证判决执行的措施598

第十三节行政赔偿和行政补偿599

一、 概念599

二、 在行政救济中的地位与功能600

三、 追偿权602

四、 行政赔偿归责原则603

五、 行政赔偿责任构成要件604

六、 责任例外607

七、 行政赔偿程序608

八、 行政补偿范围、程序、方式和标准609

第十六章数字政府的法治建构611

第一节既定的数字建设要求612

第二节法规范建构的基本路径616

一、 内部行政617

二、 外部行政618

主要参考文献625

本讲义荣获清华大学优秀教材一等奖，是一本极具个人学术风格的行政法教材，记载了作者潜心研习行政法三十余载的学术心得，每个专题都闪现着相关论文的影子，具有较厚重的学术积淀，并以不断迈向行政法本土化为目标。
本讲义以专题形式，对传统行政法体系做了结构性调整，描述并跟进中国法治政府建设的实践轨迹；着力梳理已有研究成果的基础上，力求尝试理论的创新与本土化；通过对相关理论的细微解构，尽量贴近与回应我国行政法实践需求，解决行政法理论对实践的失语。
全书共分十六章，包括公共行政与行政法、行政法学的总论与分论、行政法基本原则、行政主体理论变革与第三部门的勃兴、对行政自由裁量的合理性审查、裁量基准与执法规范化、行政调查、行政行为理论、行政许可、非强制行政手段、行政上实效性确保手段、行政问责、政府信息公开、行政复议、行政诉讼以及数字政府的法治建构。

余凌云   清华大学法学院教授、博士生导师，公法研究中心主任。研究领域为行政法学、行政诉讼法学、警察法学。兼任中国法学会行政法学研究会副会长，中国法学会案例法学研究会副会长。个人著有《行政法讲义》《行政法案例分析和研究方法》《警察法讲义》《行政契约论》《行政自由裁量论》、《行政法