外交案例分析

本书从不同专题领域对国家的对外行为进行案例分析。根据国际社会发展和国家对外议题转变，从对外援助、多边外交、公众舆论、全球治理、海外利益保护和外交沟通等专题入手，在对该问题领域的由来、概念界定、理论解释，以及所面临的挑战和问题等进行阐释的基础上，选取具体国家的典型外交案例进行分析。本书从国际政治的视角探索国家对外行为的内在逻辑，以期引导读者探寻问题的本质，理解当代外交的纷繁复杂。

李春霞，国际关系学院国际政治系副教授，北京大学国际关系学院法学博士，讲授有关东盟问题研究、对外政策分析、国际关系史、外交案例等内容。研究方向：越南政治外交、南海问题、东南亚区域安全等。出版学术专著《从国家利益分析越南的东盟政策演变》，在《当代亚太》《太平洋学报》《国际论坛》《东南亚研究》等期刊发表多篇学术论文。

导论/ 

第一章义与利：对外援助/ 
第一节厘清对外援助的三个问题/ 
第二节分析对外援助的不同视角/ 
第三节案例：2006年非洲成为日本重点援助地区/ 
本章小结/ 

第二章合与利：多边外交/ 
第一节什么是多边外交/ 
第二节多边主义及其影响/ 
第三节案例：2000年中国倡议与东盟建立自由贸易区/ 
本章小结/ 

第三章民与国：公众舆论/ 
第一节公众影响外交的途径与方式/ 
第二节政府对公众参与外交的应对/ 
第三节案例：2016年英国脱欧公投/ 
本章小结/ 第四章责与利：全球治理/ 
第一节全球治理的概念及机制/ 
第二节全球治理的挑战与问题/ 
第三节案例：2001年美国退出《京都议定书》/ 
本章小结/ 

第五章利与权：海外利益保护/ 
第一节海外利益及其属性/ 
第二节海外利益保护措施及挑战/ 
第三节案例：2011年中国利比亚撤侨行动/ 
本章小结/ 

第六章形与言：外交沟通/ 
第一节何为外交沟通/ 
第二节关于外交沟通的思考/ 
第三节案例：2016年雅万高铁建设的波折/ 
本章小结/ 

参考文献/ 

本书从不同专题领域对国家的对外行为进行案例分析。根据国际社会发展和国家对外议题转变，从对外援助、多边外交、公众舆论、全球治理、海外利益保护和外交沟通等专题入手，在对该问题领域的由来、概念界定、理论解释，以及所面临的挑战和问题等进行阐释的基础上，选取具体国家的典型外交案例进行分析。本书从国际政治的视角探索国家对外行为的内在逻辑，以期引导读者探寻问题的本质，理解当代外交的纷繁复杂。

李春霞，国际关系学院国际政治系副教授，北京大学国际关系学院法学博士，讲授有关东盟问题研究、对外政策分析、国际关系史、外交案例等内容。研究方向：越南政治外交、南海问题、东南亚区域安全等。出版学术专著《从国家利益分析越南的东盟政策演变》，在《当代亚太》《太平洋学报》《国际论坛》《东南亚研究》等期刊发表多篇学术论文。

目录外交案例分析导论从民族国家视角出发，理解国家对外行为，其实就是对一国外交行为的探索。而外交无论是作为一个职业还是作为一门学科，都有着悠久的实践史和学科史。一、外交及外交的复兴自格劳秀斯等创设了国际法，1626年法国设立了专门的外交管理机构。特别是《威斯特伐利亚和约》确认了常设外交使节制度后，外交体系逐渐建立并日趋完善。欧洲各国在实践中形成的一整套外交制度、惯例、思想和形式，随着其在全世界的影响而不断推广和传播到了世界其他地区，现代所言的外交因此形成。 张季良：《国际关系学概论》，世界知识出版社1989年版，第75—76页。在此期间所形成的思想和观念，如“普遍和平与正义原则”“不干涉原则”和“民族自决与独立”思想等不断影响着国家间关系。进入20世纪后，人类经历了两次世界大战，殖民地半殖民地的民族国家纷纷争取解放和独立，大量新兴民族国家涌现。战争的惨痛，使得人们更加感受到和平的珍贵。再加上交通与通信技术的革命性进步与发展，以及经济等要素的作用增强，国与国之间的联系日益密切。外交受到各国政府的重视，外交的地位不断提高。各国之间的外交活动更加活跃与频繁，外交沟通渠道增多，形式更加多样。（一）关于外交关于外交的定义，中外学者给出了不同的答案。欧内斯特·萨道义认为，外交是“运用智力和机智处理各独立国家政府之间的官方关系，有时也推广到独立国家与附庸国之间的关系，或者简单地说，是指用和平手段调节和处理国与国之间的关系” ［英］戈尔-布思主编，杨立义、曾寄萍、曾浩译：《萨道义外交实践指南》，上海译文出版社1984年版，第1页。。这里强调了外交包含的三个内容：外交是“智力”和“机智”的运用；外交是“国家之间”的事务；外交是和平的。布莱恩·怀特更加侧重于外交的谈判与沟通功能，认为“外交是在国际体系运作中居中心地位的沟通过程，是国际行为体通过谈判与对话解决冲突，并且是沟通过程的制度化与职业化” John Baylis and Steve Smith, eds, The Globalization of World Politics, Oxford University Press, 1998, p250。而尼科尔森则进一步强调，“外交就是用谈判的方式处理国际关系，它是大使和使节用来调整和处理国际关系的方法，外交是外交官的业务或技术” Harold Nicolson, Diplomacy, Oxford University Press, 1950, p15。导论外交案例分析中国学界将外交看作“以主权国家为主体，通过正式的国家的机构与人员的官方行为，使用交涉、谈判和其他和平方式对外行使主权，以处理国家关系和参与国际事务，是一国维护本国利益及实施对外政策的重要手段” 鲁毅等主编：《外交学概论》，世界知识出版社1997年版，第5页。。相较于西方，中国更突出外交的主权性、政治性与和平性。《辞海》中对外交的解释是：“国家为实行其对外政策，由国家元首、政府首脑、外交部、外交代表机关等进行的诸如访问、谈判、交涉、发出外交文件、缔结条约、参加国际会议和国际组织等对外活动。外交是国家实现其对外政策的重要手段。” 《辞海·国际分册》，上海辞书出版社1981年版，第212页。《中国大百科全书》中的外交定义是：“国家以和平手段对外行使主权的活动，通常指国家元首、政府首脑、外交部长和外交机关代表国家进行的对外交往活动。”《中国大百科全书·政治卷》，中国大百科全书出版社1992年版，第366页。进入21世纪，经过多次专题探讨和研究，中国专家学者对外交做了新的定义，即“国家以和平方式通过正式代表国家的行为在对外事务中行使主权，以处理与他国关系，参与国际事务，是一国维护本国利益及实现对外政策的重要手段，不同的国家利益和对外政策决定一国外交的不同性质、内容和特色，形成不同形态的外交。” 钱其琛主编：《世界外交大辞典（下卷）》，世界知识出版社2005年版，第2045页。外交的主体是主权国家，“国家主权意味着该国在对内、对外政策上的自主性，不受外国统治的独立性。” 王沪宁：《国家主权》，人民出版社1987年版，第11页。只有享有主权独立的国家才享有外交权，外交权是国家主权的一种体现。外交就是主权国家通过自己的官方代表，通常指由国家元首、政府首脑、外交部长及其他经正式授权的外交代表，以国家、政府、外交部及常驻外交代表机关名义从事的诸如谈判、交涉、访问、会晤、发表谈话、发出外交文件、缔结不同形式的条约及参加国际组织和国际会议等对外活动。这里需要厘清外交与几个相关概念之间的关系。首先是外交与对外政策，对外政策是实现一国在特定时期的特定目标的路线和方针，而外交是一个国家实施对外政策的工具，是落实对外政策的方法和过程。对外政策是外交得以开展的指导思想，没有明确的对外政策，就不可能有目标清晰的外交。 张清敏：《对外政策分析》，北京大学出版社2019年版，第4—5页。正如尼科尔森所言，“外交不是一种目的，而是一种手段，不是一项宗旨，而是一种方法。外交是落实对外政策的主要手段，但非唯一手段”。 Harold Nicolson, Diplomacy, Oxford University Press, 1950, p15也就是说，外交是一国实施其对外政策的工具或手段。对外政策是做出对外关系的决定，外交的首要任务是恰当地执行它们。在全球化的背景下，由于对外政策的制定者频频登上外交舞台的前台，成为对外政策的实施者，成为最高级别的外交官，所以外交与对外政策很难区分。其次是外交与国际关系，从学科角度上讲，外交学是作为分支学科包含在国际关系或国际政治专业之内的。国际关系是行为体之间关系的状况和过程，主要在于揭示结构性特点，更强调体系层次。外交学则聚焦于国际体系中国家行为体的对外政策与对外行为，即从单元层次观察国际关系、国际政治，同时反观不同国际关系下国家的行为特点。从实践层面上讲，国际关系中行为体的互动主要是通过行为体的对外行为体现出来，也就是说，国家之间的互动构成了国际关系的基本面貌。一方面，各国的对外交往与活动，即外交实践，构成了国际层面的国家间互动，形成了一定的国际体系结构或力量分布状态；另一方面，国际关系体系层次的结构、观念一旦形成，又约束和限制着体系内每个国家的对外决策与对外行为，成为国家开展外交的外部环境。所以，外交关注行为体之间的互动方式，倾向于手段、智慧和技巧的运用，是从国家层次考量如何应对外部压力实现国家利益的最大化；而国际关系则是从体系层次揭示行为体之间的结构性特点，找寻国家行为背后的一般性规律。两者虽然处于不同层次，但相互之间存在着紧密的相互联系与相互作用。观察和研究一国外交必须将其放在特定的国际环境之下，不能孤立对待，而各国根据国际局势进行外交实践的同时，也在推动着国际格局的快速转型。所以，外交是最有活力的社会实践活动，总是根据生产技术的进步和世界格局的变迁而发展变化。关于外交的分类，从方式上，有双边外交与多边外交；从领域上，有经济外交、文化外交、科技外交、体育外交、军事外交等；从主体和客体上，有首脑外交、议会外交、政党外交、军事外交、公众（民间或人民）外交、二轨外交等；从手段上，有强制外交、威慑外交、预防外交、穿梭外交、秘密外交等。（二）外交的复兴外交实践起源于古代中东，当代外交实践和外交学的研究则追溯到古代欧洲。格劳秀斯、黎塞留、卡利埃、威克福、萨道义、尼克尔森等，在欧洲的外交实践基础上不断进行思考与提炼，创建了外交学科。欧洲地区的早期外交形成了近代史上典型的国家外交形态，即传统外交。传统外交具有三个重要的特点：精英外交、秘密外交和双边外交。精英外交，指由精英主导，路易十四曾公开宣称“朕即国家”。当时的外交基本上是由国王、大臣和出身于贵族家庭的外交人员主导；秘密外交，指外交谈判通常都是秘密进行的，甚至就连外交条约的内容也不对外公开；双边外交，也就是两国进行直接谈判，是外交谈判的主流。 ［美］约翰·罗尔克编著，宋伟译：《世界舞台上的国际政治》，北京大学出版社2005年版，第337页。随着国际格局和时代主题的转换，特别是两次世界大战后，外交的性质和内涵都发生了深刻的演变。首先，外交范围、领域和空间不断拓展。公众外交和民间外交不断兴起，补充、修正，甚至对精英外交提出了某种质疑。各国在继续使用秘密外交渠道解决特殊和敏感事务的同时，日益感受到民众要求增加外交透明度的压力。越来越多的议题已超越了双边范畴，基于国际组织基础之上的国际谈判、国际合作日益占据各国的外交日程。双边外交也面临日益增多的多边外交方式的挑战。其次，外交的内容更加丰富。二战后，尽管局部战争仍然不断，但世界范围内的大战受到了有效抑制。特别是冷战后，和平与发展成为时代主题，安全得到保障，各国更多关注国内建设与发展。因此，不同于过去的革命与战争时代，各国外交工作越来越关注经济因素和民生问题，越来越强调沟通与合作。最后，外交过程日益多样化、多元化和民主化。美国著名国际关系学者斯坦利·霍夫曼是最早提出外交民主化趋势的学者之一。1977年，他在论文中指出：“只是在20世纪，外交政策才民主化了。外交事务从少数人的计划变成了多数人的爱好，这既是因为更多的国家参与到了过去是少数行为体（主要是欧洲）的禁地的游戏和赌注（主要是欧洲之外）之路，而且最重要的是在许多国家内部，政党和利益集团建立了联系，或者把自己的主张扩展到了疆界之外。” ［美］斯坦利·霍夫曼：《美国社会科学：国际关系学》，载詹姆斯·德·代元主编，秦治来译：《国际关系理论批判》，浙江人民出版社2003年版，第231页。不仅政治部门的职业外交官面临不断扩大的任务，而且包括其他各行政部门、地方、甚至民间团体、个人等也在外交中发挥日益重要的作用，再加上互联网和其他传播手段的普及，公众对外交了解程度、参与热情和表达渠道都大大增加，这给政府间谈判和对外政策制定均带来前所未有的挑战。这也是社会进步、外交进步的体现。鉴于这一时期外交所呈现的新变化，学者将其与传统外交、“旧外交”相区别，称其为“新外交”。二战后，随着国际社会进步因素的增多，民主程度的提高，大众传媒的日益发达和参与，国家的外交活动有了不同程度的公开，霸权主义对外政策及强权外交受到一定约束或限制。但是，随着美国在国际关系领域的主导，实力和国际关系体系层次理论受到重视，起源于欧洲的外交学和对外政策研究则相对受到忽视。因为外交是欧洲作为世界力量中心时期调节关系和塑造秩序的工具，因此，从传统上，外交是与腐败的欧洲联系在一起的。美国把外交看作是欧洲欺负其他国家的“肮脏手段”，对外交有一种成见。另外，冷战时期的美国实力超群，因此更倾向于依赖“实力、威迫、情报等现实主义资源，而很少依赖外交技巧和说服等软实力资源”维护其霸权地位。因此，冷战期间，外交不仅受到冷落，而且还因美苏争霸而呈现出意识形态色彩浓重的特点。冷战后，国际社会新问题不断涌现，各国面临的议题不断增加。作为以沟通谈判为内容的外交也逐渐受到重视，成为各国落实对外战略目标的主要手段。特别是随着美国实力相对减弱，重新重视外交手段，外交得到复兴。冷战结束后，美国基于其唯一超级大国的地位，频频使用武力，到小布什政府时期，这种实力政策达到了顶峰。但是，实践证明，对力量的过度使用不仅没有实现美国的对外目标，反而招致其实力的受损，并严重破坏了美国的国际形象。因此，外交等手段的运用重新受到美国政策界和理论界的重视。20世纪90年代，约瑟夫·奈在其《注定领导世界：美国权力性质的变迁》一书中，首次提出软实力概念。2004年，苏珊尼·诺瑟提出巧实力概念，进一步强调应改变美国对外行动中对军事力量（所谓硬实力）的运用，主张综合运用硬实力和软实力，巧妙地利用一切国际资源和力量实现美国的对外政策目标。奥巴马政府上台后，进一步改变了美国落实对外政策目标的手段，提升了外交的作用，在改变美国形象方面取得公认效果。这其实就是对美国在国际上强调实力、忽视外交做法的反思，是对外交本质的回归。在美国对其过于依赖实力的对外政策进行修补，开始强调使用以外交手段为代表的巧实力时，外交也在不断受到中国等新兴国家的重视。经过40多年的改革开放，中国已经成为世界第二大经济体。实力的提升并不会必然带来国际形象的改善，如何将经济实力转化为国际影响力？如何通过讲好中国故事让世界更好地了解中国？如何塑造和形成安全稳定的周边秩序？对这些问题的回应其实就是如何更好地发挥和提升外交能力问题。中国等新兴力量的崛起，在外交中体现出的新理念、新范式正成为推动国际体系发展和世界秩序构建的新动力。国际关系的民主化发展，国际组织机制的大量出现，以及具体问题领域的不断衍生，也给予中小国家以更大的活动空间。通过外交，它们不仅摆脱了过去任人宰割的处境，甚至可能在某些问题上获得比大国更有优势的资源、能力和地位。因此，外交也成为在国际社会中占绝大多数的中小国家实现国家利益的主要手段。因此，作为国际关系的重要组成部分之一，外交不仅受到各国的重视，而且也正在不断发生着变革与转型。外交决策过程日益民主化，越来越多的机构甚至公众参与和影响政策制定过程；开展外交的主体由单纯的国家政府间交往，变为更广泛参与的“大外交”；外交内容由相对狭隘的实力政治追求和博弈，变为包含多层次目标的较量和沟通。同时，外交的民主化与国家内部的进步也呈现出相互促进之势，使二者日益紧密地联系在一起。二、当代外交问题冷战结束后，全球化趋势加剧，经济一体化进程加快，各国相互依赖日益加深的同时，世界也面临着更多的挑战与问题：恐怖主义、核扩散、气候变化，等等，不仅使公众紧张不安，也令外交部门疲于应对。同时，国际格局自冷战后出现结构性变化，始终没有相对定型和固化，一直处于不断变化与调整之中。转型中的大国关系围绕着国际影响力、制度规则、区域秩序等的争夺不断加剧，国家关系组合更为复杂多变，世界发展中的不确定性增强。全球化发展与国际局势的变化改变了国家之间提出问题和解决问题的模式，使外交出现新的内容与趋势，以下是本书观察当代外交的一些专题领域。（一）对外援助作为一种现象，对外援助常常作为战争的后续行动，而且在国际和地区性危机和冲突的治理方面也发挥着巨大作用。美国在反恐的旗号下，组织并实施了对阿富汗彻底的军事攻击。但是，战场硝烟未散，世界上的主要援助国就聚集东京，讨论如何通过经济援助，稳定并重建被战火摧毁的阿富汗。为什么对外援助成为战争的后续和补充行动？对外援助到底有怎样的功能，使得它在冲突的善后管理中不可或缺？通过对外援助这个渠道，大量的资金、技术、信息、价值观和行为方式，从发达的北方转移到了发展中的南方。这对于南方国家发展道路的选择，价值和意识形态的转变与取舍，乃至对于整个世界发展的走向，都具有十分重要的意义。国与国之间资源的转移，以及与之相联系的其他要素的转移，以战略援助、发展合作和人道主义救援等多种形式出现。这不仅是当今国际关系的组成部分，而且对当今国际关系的变化产生了极其深远的影响。对外援助政策是援助国外交政策的组成部分，是为其国家利益服务的。对外援助不仅配合国家战略推进战略目标的达成，而且能够树立国家良好形象，创造更加有利的外部环境。（二）多边外交20世纪是国际组织的世纪，各种政府和非政府间国际组织如雨后春笋般出现并活跃在国际舞台上。国际机制和国际制度对组织战后的国际生活具有非同寻常的意义。多边主义成为战后国际关系实践的一项指导性原则，并作为观念逐步深嵌于各国外交实践中。全球性问题的增多，也使得传统双边外交无法适应新的外交需求，多边合作成为解决大范围跨国议题的重要途径。能否恰当地理解多边主义和运用多边外交，已成为衡量一国外交成熟程度的重要标志之一。发达国家、大国和弱小国家对多边主义的理解和参与的出发点是不同的。发达国家或者大国积极开展多边外交，一方面是为了履行维护世界和平、推动世界的发展所担负的历史责任；但更多的是把多边外交当作在更大范围内推行国家政策、扩大国家影响的工具，甚至是干涉他国内政的手段。弱小国家则更多把多边外交当作保护国家独立、主权和利益的工具。小国越来越多地参与全球和区域多边机制，不仅可以解决本地区的安全和发展问题，也能够以此抗衡大国的干预和控制。因此，绝大多数国家将多边外交作为谋求国家利益的手段和工具，在区域和国际组织、机制中发挥积极作用。（三）公众舆论随着教育事业的发展和民生的改善，在国际舆论、媒体和其他交往渠道的助推下，民众逐渐了解外交与内政的相互联系与作用，开始出于维护自身权利而对国家对外事务提出主张与见解。无论在政策制定、执行，还是在重大危机时期，任何国家政府都不可能置强烈的民意于不顾，都需要充分考虑行动可能引起的社会后果。一个国家或政权只有获得民众的支持，才能代表这个国家并以这个国家的名义制定对外政策和开展对外活动。公众不仅对关乎自身利益的对外政策日益关注，而且随着国际社会国际规范的扩散，他们更加要求政府权力的行使、对外政策的推行和对外行为符合国际规范、国际法准则，符合普世道德和正义原则。这不仅对政府提出了更高要求，而且政府受外部因素干涉的风险也大大提高。如何顺应时势，采取改良措施，以缓解压力，提高威望，成为各国政府不得不面对的现实。（四）全球治理气候变化、环境污染、能源短缺、债务危机、核扩散、国际恐怖主义等全球性问题，其作用范围及后果均打破了传统的国家疆界，使国家不再像从前那样具有无所不能的控制能力。所以，解决这些问题需要全球的努力。国际合作是应对全球性问题的唯一途径。以联合国为核心的国际组织是进行全球治理的平台。但是，每个国家面对不同的全球治理议题表现不尽相同，推进全球治理进程也异常艰难。这其中的矛盾就在于问题的一体性与治理主体的分裂性。全球治理需要各国合作，这既是责任又是义务，如何平衡国家利益与国际责任？如何对传统的主权和不干涉原则做出修正，使之允许在保证当事方基本权利的前提下，由周边地区、一些重要国家和国际社会参与个别国家内部危机的解决？这些都是国家在全球治理中不可回避的问题。（五）海外利益保护随着全球性联系增多和实力的增强，一国的国家利益不断向外拓展，延伸到主权管辖范围以外，即形成海外利益。海外利益有其主权性、条约性和互惠性等属性，这些属性决定了对其实施保护的手段和措施。对于海外利益概念和属性的清晰认识，是国家有效开展海外利益保护的前提和基础。海外利益的海外属性也使得各国在海外利益保护的实践中会遇到有关主权和不干涉内政等原则的挑战。海外利益的实现和维护方式及程度不仅关系一国的对外关系，也涉及国内稳定和公民福利。如何为走出去的公民和法人提供服务和保护不仅是一项国家权利，也是一项个人权利，反映出国家与公民之间的互动关系，体现出一个国家的主权责任。因此，领事保护不仅是一项国际制度，更是体现和展现一个国家内政和外交风范的舞台。（六）对外沟通如何树立和改善国家形象，争取良好的国际舆论，为国家对外政策实施创造良好的国际环境。外交沟通是影响到国家形象塑造，提高国际声誉和增强国际影响力的重要外交课题。外交沟通的成功与否在很大程度上决定着一国的政治、经济、军事等硬实力是否能够转化为影响力，是一国软实力的重要体现。在利益不断多元化和复杂化的背景下，国家对于通过外交沟通进行信息传递、达成共识、弥合认知差距的需求日益增强。随着国际社会的演化，国家间互动频繁，国家的认知和行为也在不断社会化，外交沟通其实也是认知建构的过程。外交沟通是一个以国家利益为导向，具有明确目标性的双向多层次