人地之间 中国增长模式下的城乡土地改革

《人地之间》是一本全面讲述中国过去四十年经济增长模式及未来发展问题解决策略的普及性著作。

在考察我国现有经济增长、工业化及城市化模式的历史背景、演变过程及其理论逻辑的基础上，《人地之间》分析了过去的经济增长模式对国民经济、社会发展和城乡土地利用的多方面影响，并终给出合理、可行的城乡土地改革方向及具体的政策组合。

在城乡土地改革的每个细分领域，作者所提供的解决方案都是在既有政策框架基础上以逐步缓解现有矛盾为目标的适度调整。既不是推倒重来，也不是无关痛痒的修补，而是希望通过一系列“激励相容”的联动改革逐步推进。

陶然，现任香港中文大学（深圳）人文社科学院教授。2002年获芝加哥大学经济学博士；2003-2007年，在牛津大学中国研究中心做博士后研究。

他的研究专注于中国经济转型与发展的多个相关领域，包括转型与增长的政治经济学逻辑、城市化进程中的土地和户籍改革、官员社会政治网络与地方发展、地方治理及公共财政等。主持过两项国家自然科学基金重点项目，目前正在主持一项国家社科基金重大项目。

2020年和2021年，陶然教授连续入选全球性信息分析公司爱思唯尔（Elsevier）发布的中国高引用学者（Chinese Highly Cited Researchers）“理论经济学”领域类榜单，并在中央与地方政府户籍、土地、住房改革等领域发挥了重要的政策影响。

序　言　转型发展的“中国模式”之问

绪　论　中国城乡土地制度的整体挑战

一　矛盾与挑战

二　城乡土地制度改革的进展与局限

三　本书各章主要内容.

章   中国增长模式与“土地财政”的兴起

一　两个背景 .

二　两个流行的备择假说

三　驱动中国增长的结构性变化与机制

四　一个系统性分析框架.

五　中国增长模式

第二章  “土地财政”下的策略性出让及多重扭曲

一　“土地财政”模式下的策略性出让

二　过度土地城市化与不完全人口城市化

三　房价泡沫化与地产调控难题

四　“土地金融”和地方债务风险.

第三章　征地改革和集体经营性建设用地入市

一　进展缓慢的征地制度改革

二　关于征地政策的争议

三　集体经营性建设用地入市及前景

四　集体经营性建设用地入市的解决方案

五　土地征收与公共利益

第四章　“涨价归公”、公平补偿和征地合法性

一　土地征收补偿标准和征地合法性

二　从“留用地安置”迈向“留用物业安置”

三　再论“涨价归公”：土地增值收益的形成和分配

四　中国的实践和改革方向

五　改革思路的一个小结

第五章　传统农区土地改革的局限和进路

一　从“两权分离”到“三权分置”

二　农地的确权和抵押困局

三　农村宅基地制度的困境与改革

四　传统农区土地制度改革的解决方案

第六章　耕地保护和土地指标交易

一　当前耕地保护制度

二　既有耕地保护制度的局限

三　“土地发展权”与“增减挂钩”政策

四　浙江模式

五　土地发展权转移和市场化交易的顶层设计

第七章　产业升级与城市存量低效用地再开发

一　工业用地 ：挑战、政策和探索

二　南海实践 ：“工改工” “工改居”

三　基于一个模拟案例的一般化讨论

第八章　城市更新的困局和模式创新

一　反公地困局

二　珠三角“三旧改造”经验考察

三　模式创新 ：两个竞争加一个腾挪

四　一个可行性测算

结　语

致　谢

《人地之间》是一本全面讲述中国过去四十年经济增长模式及未来发展问题解决策略的普及性著作。

在考察我国现有经济增长、工业化及城市化模式的历史背景、演变过程及其理论逻辑的基础上，《人地之间》分析了过去的经济增长模式对国民经济、社会发展和城乡土地利用的多方面影响，并终给出合理、可行的城乡土地改革方向及具体的政策组合。

在城乡土地改革的每个细分领域，作者所提供的解决方案都是在既有政策框架基础上以逐步缓解现有矛盾为目标的适度调整。既不是推倒重来，也不是无关痛痒的修补，而是希望通过一系列“激励相容”的联动改革逐步推进。

陶然，现任香港中文大学（深圳）人文社科学院教授。2002年获芝加哥大学经济学博士；2003-2007年，在牛津大学中国研究中心做博士后研究。

他的研究专注于中国经济转型与发展的多个相关领域，包括转型与增长的政治经济学逻辑、城市化进程中的土地和户籍改革、官员社会政治网络与地方发展、地方治理及公共财政等。主持过两项国家自然科学基金重点项目，目前正在主持一项国家社科基金重大项目。

2020年和2021年，陶然教授连续入选全球性信息分析公司爱思唯尔（Elsevier）发布的中国高引用学者（Chinese Highly Cited Researchers）“理论经济学”领域类榜单，并在中央与地方政府户籍、土地、住房改革等领域发挥了重要的政策影响。

三　驱动中国增长的结构性变化与机制

如何理解20世纪90年代中期以来逐渐兴起的中国增长模式？为什么经过1994年和2002—2003年的两轮财政集权，地方政府“大干快上”工业开发区和新城区的激励反而逐步增强？如果不存在一个以地区生产总值增长率为主要依据并进行提拔的“地方主官考核体制”，地方政府发展的激励来自何方？哪些更根本的因素推动了过去25年中国经济的持续增长，还同时导致了地方财政收入比例的先降后升，并引发了“土地财政”“土地金融”的兴起？

对“分税制”效应的误读

1994年的分税制将地方政府的一般公共预算收入比例，从1993年的78迅速降低到1994年的44.3，特别是中央一举分享了制造业增值税的75，增值税一个税种就占当时所有税收收入的45。在这种情况下，为什么过去25年地方政府还会掀起一波又一波的工业开发区建设热潮？

这个浪潮首先从苏南地区启动，先逐步延伸到东部沿海的其他城市，2005年前后开始向中部地区扩散，2009年大规模宏观刺激后又进一步席卷广大西部地区。

实际上，建设工业开发区的成本相当高。首先，地方政府必须大规模征地，即使大部分城市的征地成本因政府强势而相对较低，但工业开发区的基础设施建设成本不仅很难降下来，而且还会随着日益激烈的招商引资竞争而不断上升。

过去20多年，各地工业开发区的基础设施建设标准不断加码，已经从早期的“三通一平”到“五通一平”，又到后来的“七通一平”乃至“十通一平”，各地工业用地的单位成本持续攀升。37

我们近年在各地的调研表明，只有少数城市的工业用地出让金，可以超过或勉强打平地方为提供这些土地所需支付的征地补偿成本和基础设施建设成本。很多经济基础较差或区位条件较弱的城市都在净亏损供地。

如果对于制造业缴纳的增值税，地方的分成很低，为什么地方政府的招商引资动力还这么强？一个常见的解释是，虽然分税制后地方财政分成的比例显著下降，但地方财政支出相对刚性。甚至 “分税制”后，省级政府向市、县下压的支出责任有所增加，地方政府只能大搞“土地财政”来补齐收支缺口。这可以被称为“财政压力论”。

但“财政压力论”存在逻辑上说不通的地方，即在其他条件不变的情况下，如果地方（制造业）税收分成比例显著下降，地方政府发展制造业的积极性应该下降才对。毕竟，地方政府大建工业开发区必须支付相当高的征地补偿成本和基础设施成本，甚至还要支付因低价征地、环境污染、劳工保护不足等导致的诸多社会维稳成本，而且这些成本还会随着更多区域加入竞争而不断上升。如果这些成本增加过快，甚至超过收益的增幅，就会有效地约束地方政府发展制造业的冲动。

当然，不能否认地方政府确实存在一定的财政支出刚性，但这种刚性不仅不是的，更不是无条件的。例如，分税制后的相当一段时间内，一些地方政府在教育、医疗等公共服务领域大力推进所谓的市场化改革，但其本质是以市场化为名的甩包袱。即使地方政府不得不“保基本运转”，也未必一定要通过“大干快上”地兴建工业开发区来补充财源。如果建设工业开发区的成本很高且收益难以有效覆盖成本，地方官员完全可以选择不作为，或是少作为。

事实上，至少在2009年实施大规模的财政信贷刺激政策之前，一些区位条件较弱和经济基础较差地区的政府更倾向通过“跑部钱进”来获得转移支付，而没有积极性去大建工业开发区。但实际情况是，20世纪末和21世纪初，财政集权受损的沿海地方政府选择的是加入并强化招商引资的区域竞争，而在2009年之后，全国各地都开始超常规地建设工业开发区和新城区。这些显然都是必须在理论上给予有效解释的重大现象。

伴随分税制发生的结构性变化

要对 1994年分税制后地方政府一波又一波的“大干快上”做出一个比既有理论更有力的解释，必须深入分析20世纪90年代中期以来，地方政府面对的国际和国内竞争环境以及二、三产业之间的互动关系，考察一些对地方政府成本和收益产生重大影响的更根本因素。

如前所述，地方政府大规模、有意识的“以地谋发展”，是20世纪90年代后期从苏南地区开始的。那时，绝大多数城市的房地产市场还没有发育起来，住宅用地出让金可忽略不计。当时苏南地区的地方政府，在招商引资时，主要还是考虑制造业的税收。

虽然分税制降低了地方的税收分成比例，但相比于分税制前对地方国有和乡镇企业征收的诸如产品税之类的综合税税率，分税制后的增值税税率较高38， 如果再加上分税制新引入的企业和个人所得税，制造业的综合税率就更高一些。因此，地方在工业上“谋发展”的积极性不会下降很多。

尽管如此，如果制造业的综合税率有所提高，那么其他条件不变时，更高税率应该对制造业产出带来负面影响，而且鉴于原有税率在拉弗曲线上的位置，地方的总税收未必增加。但实际情况是，分税制后，中国制造业的产出不仅迅速增加，甚至在2002年加入世界贸易组织后，还成为很多中低端消费品生产的“世界工厂”，地方政府的增值税和所得税收入都实现了超常规的增长。

基于以上观察，我们有理由做出如下推断：一定还有其他一些影响制造业产出的条件同时发生了变化，并导致更高税率对制造业产出的压制不仅被抵消了，而且还在很大程度上提高了制造业的产出。

那么，分税制后还有哪些条件发生变化并带来了制造业产出的不降反升？

实际上， “国际和国内两层逐底竞争” 与 “二、三产业交互强化型溢出”这两类结构性效应在这一阶段逐步浮出水面并形成共振，造就了中国以出口制造业和城市房地产业双轮驱动的增长引擎，同时引发了同一阶段中国工业化和城市化进程中日益重要的“土地财政”和“土地金融”现象。

国际和国内两层逐底式竞争

20世纪90年代中期，因产能过剩、内需不足，经济出现下滑，当时，中央和地方分别在国际竞争和国内区域间竞争中，以政策逐底的方式，压低制造业生产成本，并提高中国出口产品的国际竞争力。这一协同行动就是我所说的“国际和国内两层逐底式竞争”。

1994年年初，美元兑换人民币的官方汇率从5.8元一次性贬值到8.7元，而且改变了之前只有部分出口商品享受退税的政策，转而实行基于增值税的全面出口退税制度，退税率平均超过10。可以说，1994年的人民币贬值和出口退税构成了当时中央政府推动“国际逐底式竞争”的两个主要政策工具。这两个政策不仅吸引国际制造业开始大举投资中国，同时刺激了国内厂商大幅增加面向出口的制造业生产。39 显然，在分税制提高了法定制造业综合税率之后，1994年开始全面执行的出口退税政策是中央政府再“开口子”，降低了出口产品实征的有效税率。换句话说，为了拉动出口和增长，中央政府放弃了分税制后增值税分成的很大一部分。

必须指出，出口退税主要是对增值税的中央分成部分退税，地方则可根据自身财力和中央制定的年度退税额度自主决策。实际情况是，大部分地方基本不对增值税的地方分成部分退税。因此，无论是人民币贬值，还是出口退税，都有助于解释中国制造业及其出口在近20多年的高速增长，有助于我们理解分税制后地方政府依然存在的制造业发展激励。

但是，只考察中央政府的“国际逐底式竞争”政策是远远不够的，还必须引入更多的结构性变化，即20世纪90年代后期在地方政府之间逐步展开且日趋激烈的“国内逐底式竞争”。

20世纪末和21世纪初，各地逐步完成公有制企业改制，地方政府除了通过各类产业园区压低工业地价并大举供地，还有意放松了劳工保护和环境管制的政策力度。40此外，由于把主要精力放在招商引资和基础设施建设上，地方政府自然缺乏激励为大量农村流动人口及其随迁家庭成员提供与城市户口对应的公共服务。

与中央政府推动的“国际逐底式竞争”一起，地方政府推动的“国内逐底式竞争”使中国很快成为全球劳动密集型以及部分污染密集型产业的“投资天堂”。由于压低工业地价、放松劳工和环保管制而发生的成本主要由失地农民、农民工和全社会居民承担，地方政府就可以在不降低税率的情况下，通过非税工具向全社会转移成本，终实现地方的税收化目标。

尽管如此，如果地方政府在制造业竞争中所获好处仅限于制造业的直接税收，我们也不会看到21世纪初到2008年之间东部和中部一波又一波的开发区建设浪潮，更不会看到2009年之后进一步席卷全国的开发区和新城区建设“大跃进”。为此，还需引入这一阶段出现的第二个不断强化的结构性效应，即“二、三产业交互强化型溢出”效应，具体说来，则又分为二产对三产的“财政溢出效应”和三产对二产的反向“金融溢出效应”。

二、三产业交互强化型溢出

自1998年住房制度改革后，随着中国城市人均收入水平的提高，城市的住房和服务需求逐步上升。至少在2008年国际金融危机爆发之前，我国大部分二线城市，以及几乎所有的三、四、五线城市，如果没有吸引到足够的制造业投资，那包括住宅、商业、办公在内的城市第三产业就很难形成足够的规模，自然谈不上为地方政府带来高额的商住用地出让金，以及相关税收收入。41

正是在这一时期，大部分二线及更低级别的城市，只要制造业招商引资成功，就会出现一些中高收入群体对房地产业、商业、办公等第三产业服务的强劲需求，地方政府也因此获得高额的税收及商住用地出让金，尤其是在中国特有的城市商住用地垄断供应体制下，地方政府可以在土地上捕获二产对三产的全面“增值溢价”。

二产对三产的“财政溢出效应”

随着21世纪初中国逐步融入制造业产品的国际市场，从沿海到内地，越来越多的城市主动或被动地卷入了招商引资的激烈竞争，开始了一波又一波开发区建设浪潮。从开发区招商引资到形成产能一般至少需要两到三年，而只有制造业发展起来才能带动对本地第三产业服务的强劲需求。在区域间“逐底式竞争”的格局下，大部分卷入竞争的城市一旦加入就“欲罢不能”。一个例子就是长三角和珠三角自21世纪初展开的竞争。

20世纪末和21世纪初，苏州、无锡、常州等苏南城市先后展开了大规模的工业开发区建设，甚至还利用包括低工业地价在内的各种优惠条件吸引珠三角的企业，给珠三角地方政府带来了巨大的压力。其结果是，珠三角的地方政府也不得不建立国有工业园区来留住企业。这一时期，珠三角地区“自下而上”的农村工业化和政府主导的“自上而下”的园区工业化在土地利用方面的冲突日益凸显。42

21世纪初，地处珠三角的东莞市政府也有把土地的转用开发权拿到自己手里的冲动，而且这种行为很大程度上就是发现自己可能落后于苏州之后不得不学习“苏州模式”的结果。43

实际上，2001年5月，东莞市委工作会议就确定了“一网两区三张牌”的战略思路，其中“两区”指建设城市新区和松山湖科技产业园区。到2005年，东莞共规划了松山湖科技产业园、东部工业园和虎门港的开发建设以及20个镇级特色园区。其中，松山湖科技产业园征占了寮步、大朗、大岭山三镇接壤处的72平方公里土地。2009年7月，东莞市委十二届五次全会提出“镇里要敢于向村里统筹拿地”，打算剥离村里抓经济的职能，主张土地由镇统一管理、经营，村里等着分红。44

从21世纪初开始，“国际和国内两层逐底式竞争”就已带来中国经常账户的较大顺差，人民币升值压力逐步累积。当地方政府，尤其是新卷入招商竞争的城市政府还没有完成“政府贷款或垫资建设工业开发区—制造业形成投资—制造业产品出口—带动本地第三产业发展—获取相关税收和商住用地出让金—覆盖政府早期投入成本”的循环时，如果人民币因贸易顺差加大开始升值，那么地方借贷后新建、扩建的开发区就难以实现出口增加，自然无法完成制造业对本地服务业的有效带动，无法捕获二产对三产的“财政溢出效应”，后也就难以覆盖前期开发区建设的巨大投入。

因此，地方政府有很强的激励反对人民币的市场化升值，而由于出口保证了高增长和高就业，中央同样缺乏积极性去推动人民币汇率形成机制的市场化。在这一发展格局下，中央财政收入也实现了快速增加。相当一段时间内，中央政府和国有银行的日子都非常好过，自然缺乏推动改革的积极性。

正是因为“国内逐底式竞争”下的工业用地、劳工和环境成本过低，“国际逐底式竞争”导致人民币低估且无法及时升值，中国贸易顺差持续加大，投机者开始向中国注入大量热钱。1995年，中国的外汇储备只有736亿美元，到2000年就增加到1656亿美元，2004年又迅速增加到6099亿美元。2006年、2009年和2011年则分别突破1万亿美元、2万亿美元和3万亿美元，并于2014年6月达到接近4万亿美元的历史高点。

在强制结汇的制度安排下，央行为对冲外汇储备超发了20多万亿元的人民币基础货币。 在2002年到2008年这轮黄金增长期，中国年均国内生产总值增长率略高于10，但人民币基础货币增长率超过17，其中的差距主要来自人民币升值过慢导致的外汇累积和央行为此超发的人民币基础货币。

相比于20世纪80年代中后期从地方政府及企业先是向中国人民银行地方分支机构，后是向央行传递的“信贷倒逼机制”及其引发的严重通胀45，虽然21世纪以来人民币基础货币的过度投放大幅增加了流动性，却只带来了相对温和的通货膨胀。这恰恰是因为中国制造业的产能早已过剩，而大量流动性可以被新发育起来的房地产和股市吸纳。相比于监管不严且较容易增加供给的股市，被地方垄断限供的商住用地和房地产市场，自然成为过去20年中国经济吸纳过剩流动性的。

可以观察到的一个现象是，从2002年开始一直持续到2008年，北、上、广、深等一线城市，以及杭州等少数二线城市的住房价格就开始快速上涨。但在此一黄金增长期内，随着外汇储备的积累和人民币基础货币的超发，央行进行了一定的金融“逆向操作”以防止流动性的过度泛滥。2010年，时任央行行长周小川提出了“池子理论”，即央行通过创造一个“蓄水池”，把过剩的流通人民币蓄积起来，缓解流动性过剩带来的问题。46

除提高利率这样的传统手段，央行主要通过提高存款准备金率，直接抽走商业银行的可贷资金并以此限制总的贷款投放量。存款准备金率从2003年的7一路提升到2012年的20 锁住了相当部分的流动性。建立这样一个资金“蓄水池”的结果，就是2009年之前中国只有一线城市和少数二线城市出现了房价的快速上涨，而大部分二线及更低级别的城市，只有当制造业招商引资成功了，房地产业才会相应地发展壮大，且房价上涨幅度远远低于同期一线城市的涨幅。以制造业非常发达的东莞为例，2008年前后商品房的价格每平方米只有5000元左右，和现在动辄每平方米3万元以上的价格不可同日而语。至于那些还没有吸引到太多制造业，自身又缺乏煤炭等自然资源的城市，一般而言，本地房地产业的规模就非常有限了。

在出口增速快的21世纪初到2008年之间，中国东部地区很多二线及更低级别城市，以及部分中部地区区位较为优越的城市，都先后建设了面积极为可观的各类工业开发园区。到2003年7月为止，全国各类开发区就已达到6866个，规划面积3.86万平方公里。经过中央政府的清理整顿，到2006年底我国的开发区被核减至1568个，规划面积也压缩到9949平方公里。但是，很多被核