中国精准扶贫模式研究

前言

2020年，中国已经取得脱贫攻坚战的全面胜利，所有贫困县均顺利摘帽脱贫，国家实现全面小康，这是中国为世界减贫做出的历史性贡献。这一贡献的基本动力和根本机制来源于中国的精准扶贫战略。中国在不同发展阶段因经济水平、历史条件等多种因素制约，先后经历了救济式扶贫、开发式扶贫等多种扶贫阶段。精准扶贫政策是相对于历史上多种较为粗放的扶贫政策而提出的减贫战略。

从经验层面来看，精准扶贫根据贫困区域的环境、贫困人口的结构和属性，运用科学、有效的程序开展扶贫工作，形成精确识别、精确帮扶、精准管理等策略体系，是系统化的减贫政策。精准扶贫思想从发端、形成、发展到完善经历了漫长的历史过程，逐渐在国家顶层设计与实践形塑的相互循环中形成“四个切实”“五个一批”“六个精准”“七个强化”的基本方略，是对我国长期以来的减贫历史经验的总结、提炼和升华，也为未来城乡均衡发展、产业可持续协调发展奠定了基础。

从理论层面来看，减贫政策的运行过程是一个复杂的社会系统。本研究结合结构功能主义学派的美国社会学家帕森斯的理论，德国社会学家卢曼的社会系统观与美国默顿结构功能主义理论的思想，提出中国精准扶贫战略的“耦合”分析理论，主要是针对中国精准扶贫模式进行一般化表达的理论创新。就精准扶贫策略的设计与运行过程来看，减贫问题的复杂性就是多层次性和对象异质性，具体表现为减贫的结构演化、功能分化，以及作为工作对象的贫困人口的主观旨意进化等方面均存在系统的复杂性。因此，本研究从“耦合”的角度对精准扶贫的实施条件、运行过程进行“系统性”分析，呈现中国减贫实践中两个及以上的多系统之间相互协调、相互作用，减贫工作系统不断优化，政策成效不断提升的社会实践机制。

精准扶贫政策的制定者与运行主体、实施对象皆为这一政策的观察者，本研究应用“二阶观察”的视角解释“观察者”的观察所蕴含的价值支撑、文化支撑和发展理念等内在逻辑。由此本研究以“二阶观察”视角归纳出中国与中国扶贫政策经历的以体制改革促进扶贫阶段的整体式扶贫阶段（1978—1986年）、区域开发式扶贫阶段（1986—1992年）、市场经济针对性反哺的项目制扶贫阶段（1993—2000年）、以村庄为基础的参与式扶贫阶段（2001—2012年），并终优化为终结贫困的精准扶贫阶段（2013—2020年）。就“二阶观察”的视角而言，精准扶贫政策立足于内源发展，而不是消极地将贫困人口视为社会包袱，用共同体理念来统一，用共享经济观来实现内循环增长的结构性基础，秉持积极贫困观去挖掘贫困地区的潜在发展能力，把欠发达地区当作新的经济增长点，以促进内源性发展为扶贫工作导向的共同体“造血”减贫。

从耦合的实践来看，精准扶贫政策在实践过程中体现了系统化的互动良性循环。既然减贫是一个复杂的社会系统，多元的社会主体互动就是减贫获得成效的首要条件。因此，精准扶贫政策在策略上形成了一个广泛参与的社会动员体系，形成从党中央、国务院到企业、社会舆论场等全方位参与的帮扶体系。专业的系统内考核与第三方监督等多元化督促机制促进政策的全面落实。这种动员全社会的精准扶贫在价值理念上不以经济增长为首要目标，也不以短期的利益为工作导向，而是力图通过补短板来维持社会平衡，实现共同发展。共同富裕的包容性发展社会理念是精准扶贫的价值基础和行动指南，这一理念将增长与发展的本质进行区分，强调公平正义，追求协调发展，重视制度创新，坚持系统思维，认为社会成员应公平合理地分享经济增长，贫困群体的发展诉求理应得到关注与重视。这些价值支撑体现了中国制度在社会公平正义层面的优势底色。

从精准扶贫战略的成效评估来看，中国的减贫不但消除了贫困，而且在国际上树立了发展中国家减贫的典范。首先，在精准识别减贫对象方面，精准扶贫成功实现靶向式目标耦合，改变了传统扶贫方式中“精英俘获”、扶贫错位的问题。其次，在建构中国特色的贫困治理新体系方面，精准扶贫实现了政策对接的结构耦合，将精准扶贫方略纳入了国家治理体系。再次，精准扶贫方略在实施过程中与国家总体发展方略实现了运行过程耦合。后，精准扶贫方略在助力大量贫困人口重新进入社会与市场发展的循环方面实现了功能耦合。

回顾历史，展望未来，中国的精准扶贫已经落幕，乡村振兴战略已经开启，精准扶贫形成的全社会动员式发展的精神力量与政策统一的文化认同正在乡村振兴的建设中发挥新的引领与整合功能。从精准识别到精准考核的实践经验也正逐步升级为预防和解决脱贫户返贫、边缘户致贫等问题的预警与监测机制。以共同体理念、全社会整合式发展观为指引的乡村振兴工作已经在中国大地上蓬勃展开，共同富裕的中国梦蓝图将在中国每一个农村、每一位农民手里绘就。 

本书以卢曼的社会系统论为理论基础，从精准扶贫的理论渊源和实践经验入手，首先梳理新中国成立以来实施的扶贫政策，分析政策内容和特点，总结不同阶段的扶贫模式；其次从组织力量系统、互动系统、社会监督和考核系统、整体帮扶系统四个方面分析了精准扶贫的政策体系，包括责任体系、措施体系、投入体系、帮扶体系、社会动员体系、监督体系、考核评估体系等；再次从系统理性出发，分别论证精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核四个方面的生成逻辑、实践模式以及典型经验，然后在此基础上，从理论来源、理论界定、理论结构、理论意义四个方面对中国精准扶贫模式进行分析，同时对印度、巴西和墨西哥的精准扶贫实践进行比较剖析，得出其中的经验，*后在形成系统性的理论的基础上，科学分析后扶贫时代精准扶贫的新方向和世界减贫工作的未来发展。

谭卫平，经济学博士，中国国际扶贫中心副主任。在原国务院扶贫办系统工作达26年，先后担任原国务院扶贫办国际合作司副司长、行政人事司副司长。2002年至2005年作为第四批援疆干部担任新疆维吾尔自治区扶贫办副主任。谭卫平博士是国家公务员局和国务院学位办授予的“全国公共管理专业研究生教育校外导师”，曾担任国务院学位办高校博士点评审评委。他承担了大量中国对发展中国家中、高级官员培训的授课任务，直接听课的发展中国家官员超过三千人次。曾公开出版《中国企业在东南亚投资的减贫效果分析》《国际减贫理论与前沿问题2020》《世界各国减贫概要（第二辑）》等多部论著，组织编辑《国际减贫动态》、《中国扶贫开发年鉴》等多部刊物。谭卫平博士有丰富的对外减贫援助项目经验，主持东亚三国减贫示范合作技术援助项目的设计、实施与管理；还是世界银行-中国扶贫贷款项目的负责人。

上篇 中文部分

章 绪论3

一、研究背景及意义3

二、文献综述4

三、概念界定及理论基础13

四、研究方法16

五、操作路线17

第二章 二阶观察与中国扶贫政策变迁18

一、整体模式扶贫：以体制改革促进扶贫阶段（1978—1986年）18

二、开发模式扶贫：区域开发式扶贫阶段（1986—1992年）19

三、经济模式扶贫：市场经济针对性反哺的项目制扶贫阶段（1993—2000年）20

四、行动模式扶贫：以村庄为基础的参与式扶贫阶段（2001—2012年）21

五、社会扶贫模式：精准扶贫阶段（2013—2020年）23

六、精准扶贫策略的特征分析25

第三章 等值功能主义与精准扶贫政策体系30

一、互动系统31

二、组织力量系统35

三、整体帮扶系统38

四、社会监督与考核系统40

第四章 系统理性与精准扶贫实践方略45

一、精准识别子系统：追求公平正义45

二、精准帮扶子系统：注重协调发展48

三、精准管理子系统：重视制度创新51

四、精准考核子系统：坚持系统思维53

五、小结56

第五章 全面耦合：中国精准扶贫模式分析57

一、理论来源：结构与系统57

二、理论界定：系统与耦合58

三、理论结构：四重耦合59

四、理论意义：社会整合与融合66

第六章 系统理论与典型国家扶贫比较68

一、印度的扶贫经验69

二、巴西的扶贫经验73

三、墨西哥的扶贫经验78

四、典型国家扶贫经验比较82

第七章 总结与展望84

一、精准扶贫政策的社会成效84

二、精准扶贫策略的社会创新性89

三、精准扶贫与后扶贫时代的脱贫巩固问题93

四、发展中国家扶贫工作建议与世界减贫的未来96

参考文献99

下篇 英文部分

Chapter One：Introduction109

ⅠResearch Background and Significance109

ⅡLiterature Review111

ⅢDefinitions and Theoretical Basis125

ⅣResearch Method130

ⅤTechnology Route131

Chapter Two:Second-order Observation and the Changes of China’s

Poverty Alleviation Policies133

ⅠOverall Mode of Poverty Alleviation: Promoting Poverty

Alleviation through System Reform （1978-1986）134

ⅡDevelopment Mode Poverty Alleviation: Regional Development

Stage of Poverty Alleviation （1986-1992） 135

ⅢPoverty Alleviation in the Economic Mode: Project-based Poverty

Alleviation Stage of Targeted Feedback from Market Economy（1993-2000）137

ⅣAction Mode for Poverty Alleviation: Villagebased Participatory

Poverty Alleviation stage（2001-2012） 139

ⅤSocial Mode for Poverty Alleviation: Targeted Poverty Alleviation

Stage （2013-2020）141

ⅥAnalysis of the Characteristics of Targeted Poverty Alleviation

Strategies146

Chapter Three：Equivalent Functionalism and the System of Targeted Poverty Alleviation Policy155

ⅠInteractive System156

ⅡSystem for Organizing Forces164

ⅢIntegrated Poverty Alleviation System170

ⅣSocial Supervision and Assessment System174

Chapter Four: Systematic Rationality and Strategy of Targeted

Poverty Alleviation Practice182

ⅠAccurate Identification Subsystem: Pursuing Fairness and Justice182

ⅡThe Subsystem of Targeted Poverty Alleviation: Focusing on

Coordinated Development188

ⅢThe Subsystem of Accurate Management: Attaching Importance to

System Innovation192

ⅣThe Subsystem of Accurate Assessment: Adhering to Systematic

Thinking197

ⅤSummary201

Chapter Five: Comprehensive Coupling: Analysis of China’s Targeted

Poverty Alleviation Mode203

ⅠTheoretical Source: Structure and System203

ⅡTheoretical Definitions: System and Coupling205

ⅢTheoretical Structure: Quadruple Coupling206

ⅣTheoretical Significance: Social Integration and Unity219

Chapter Six: The Comparison between System Theory and Poverty

Alleviation in Typical Countries221

ⅠIndia’s Experience in Poverty Alleviation222

ⅡBrazil’s Experience in Poverty Alleviation228

ⅢMexico’s Experience in Poverty Alleviation235

ⅣComparison of the Experience of Poverty Alleviation in

Typical Countries241

Chapter Seven： Summary and Prospect244

ⅠThe Social Effectiveness of Targeted Poverty Alleviation Policies244

ⅡThe Social Innovation of Targeted Poverty Alleviation Strategies253

ⅢTargeted Poverty Alleviation and the Consolidation of Poverty

Alleviation in the Post-poverty Era259

ⅣPoverty Alleviation Proposals for Developing Countries and the

Future of Poverty Reduction in the World263

Reference268 

本书以卢曼的社会系统论为理论基础，从精准扶贫的理论渊源和实践经验入手，首先梳理新中国成立以来实施的扶贫政策，分析政策内容和特点，总结不同阶段的扶贫模式；其次从组织力量系统、互动系统、社会监督和考核系统、整体帮扶系统四个方面分析了精准扶贫的政策体系，包括责任体系、措施体系、投入体系、帮扶体系、社会动员体系、监督体系、考核评估体系等；再次从系统理性出发，分别论证精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核四个方面的生成逻辑、实践模式以及典型经验，然后在此基础上，从理论来源、理论界定、理论结构、理论意义四个方面对中国精准扶贫模式进行分析，同时对印度、巴西和墨西哥的精准扶贫实践进行比较剖析，得出其中的经验，*后在形成系统性的理论的基础上，科学分析后扶贫时代精准扶贫的新方向和世界减贫工作的未来发展。

谭卫平，经济学博士，中国国际扶贫中心副主任。在原国务院扶贫办系统工作达26年，先后担任原国务院扶贫办国际合作司副司长、行政人事司副司长。2002年至2005年作为第四批援疆干部担任新疆维吾尔自治区扶贫办副主任。谭卫平博士是国家公务员局和国务院学位办授予的“全国公共管理专业研究生教育校外导师”，曾担任国务院学位办高校博士点评审评委。他承担了大量中国对发展中国家中、高级官员培训的授课任务，直接听课的发展中国家官员超过三千人次。曾公开出版《中国企业在东南亚投资的减贫效果分析》《国际减贫理论与前沿问题2020》《世界各国减贫概要（第二辑）》等多部论著，组织编辑《国际减贫动态》、《中国扶贫开发年鉴》等多部刊物。谭卫平博士有丰富的对外减贫援助项目经验，主持东亚三国减贫示范合作技术援助项目的设计、实施与管理；还是世界银行-中国扶贫贷款项目的负责人。