党内法规专题研究述评

2018年4月，在中共上海市委直接领导下，由中共上海市纪律检查委员会、中共上海市委宣传部与华东政法大学共同建设的实体性党内法规研究中心——华东政法大学党内法规研究中心正式挂牌成立，这是迄今为止上海市和长三角地区的实体性党内法规研究机构。研究中心成立两年来，本着繁荣党内法规理论研究、推进党内法规学科发展和促进党内法规制度建设的宗旨，聚焦党内法规基础理论和制度实施，在队伍建设、理论研究、学术交流、人才培养和社会服务等方面取得了显著成效，已经成为国内重要的党内法规学术研究、人才培养和咨政服务基地。

作为华东政法大学党内法规研究中心“党内法规理论与制度研究丛书”的重要组成部分，本书通过研读党内法规研究领域的代表性文献，分专题梳理、评述党内法规理论发展情况，并对党内法规未来的研究进行展望。本书共分为六章：章“党内法规历史沿革研究述评”，从党内法规历史分期的视角，分别论述党内法规产生、发展和完善不同阶段的研究情况，并关注域外政党法规研究的进展；第二章“党内法规时代背景研究述评”，分别从全面从严治党、持续推进反腐败斗争、加强党的领导、全面推进依法治国和实现国家治理现代化的不同背景切入，客观呈现时代背景在党内法规研究中的引导力；第三章“党内法规基本范畴研究述评”，从党内法规的概念、属性、定位、价值追求和效力等不同层面，揭示学界对党内法规本质的探寻历程；第四章“党规国法关系研究述评”，聚焦党内法规研究中的党政合署、合设等热点议题，力图从现有研究中取长补短，进一步促进党规与国法的有机协调和有序衔接；第五章“党内法规制度体系建设研究述评”，从完善党内法规制度体系的美好愿景出发，从体系概述、体系框架和体系建构三个部分对学界相关研究成果予以分析和总结，以期提炼出具有指导意义的方案和对策；第六章 “党内法规运行机制研究述评”，主要从党内法规的制定、党内法规的执行、党内法规的备案审查和党内法规的评估四个方面着手，按照党内法规运行全过程、全阶段的思维逻辑，集中展示学界的主要研究成果，从而更好地让良规落地、让铁规发力。

本书是华东政法大学党内法规研究中心科研团队全体成员共同努力的结晶。中心常务副主任章志远教授担任主编，负责全书筹划、框架设计、出版协调；高小芳撰写章，李尧撰写第二章，闫映全撰写第三章、第四章，马迅撰写第五章、第六章。在撰写本书的过程中，我们重点参考了党的十八大以来公开出版的数十部著作和六百余篇重要论文，行文过程中都一一加以引用。受时间和能力限制，书稿中可能存在某些欠缺之处，敬请同行批评指正。

本书通过研读党内法规研究领域的代表性文献，分专题梳理、评述党内法规理论发展情况，并对党内法规未来的研究进行展望。本书共分为六章：*章“党内法规历史沿革研究述评”，从党内法规历史分期的视角，分别论述党内法规产生、发展和完善不同阶段的研究情况，并关注域外政党法规研究的新进展；第二章“党内法规时代背景研究述评”，分别从全面从严治党、持续推进反腐败斗争、加强党的领导、全面推进依法治国和实现国家治理现代化的不同背景切入，客观呈现时代背景在党内法规研究中的引导力；第三章“党内法规基本范畴研究述评”，从党内法规的概念、属性、定位、价值追求和效力等不同层面，揭示学界对党内法规本质的探寻历程；第四章“党规国法关系研究述评”，聚焦党内法规研究中的党政合署、合设等热点议题，力图从现有研究中取长补短，进一步促进党规与国法的有机协调和有序衔接；第五章“党内法规制度体系建设研究述评”，从完善党内法规制度体系的美好愿景出发，从体系概述、体系框架和体系建构三个部分对学界相关研究成果予以分析和总结，以期提炼出具有指导意义的方案和对策；第六章 “党内法规运行机制研究述评”，主要从党内法规的制定、党内法规的执行、党内法规的备案审查和党内法规的评估四个方面着手，按照党内法规运行全过程、全阶段的思维逻辑，集中展示学界的主要研究成果，从而更好地让良规落地、让铁规发力。

章志远，1975年5月生，安徽贵池人，华东政法大学党内法规研究中心常务副主任，教授、博士生导师。兼任中国行政法学研究会常务理事、副秘书长，荣获第八届全国十大杰出青年法学家提名奖，入选教育*新世纪优秀人才计划、上海市党内法规领军人才计划。主要从事行政法学、党内法规研究，在《法学研究》《中国法学》等刊物独立发表学术论文一百五十余篇，出版个人学术专著十部。承担完成国家社科基金项目、教育*基地重大项目、司法部重点项目、中国法学会重点项目、教育*规划基金项目等近二十项省部级项目,科研成果曾获司法部、教育*、中国法学会、上海市政府、江苏省政府等十余项省部级奖励。

章　党内法规历史沿革研究述评// 001

节　党内法规的历史分期// 002

第二节　党内法规的产生// 010

第三节　党内法规的曲折发展// 017

第四节　党内法规的全面发展// 022

第五节　党内法规的完善// 031

第六节　域外政党法规研究// 037

第二章　党内法规时代背景研究述评// 049

节　党内法规与全面从严治党// 050

第二节　党内法规与反腐败// 056

第三节　党内法规与加强党的领导// 063

第四节　党内法规与法治// 068

第五节　党内法规与国家治理现代化// 077

第三章　党内法规基本范畴研究述评// 085

节　党内法规的概念// 086

第二节　党内法规的属性// 099

第三节　党内法规的定位// 104

第四节　党内法规的价值追求// 108

第五节　党内法规的效力// 114

第四章　党规国法关系研究述评// 123

节　党规国法关系的理论探讨// 123

第二节　党规国法衔接协调研究// 131

第三节　党纪国法关系研究// 141

第四节　党政合署合设问题研究// 148

第五章　党内法规制度体系建设研究述评// 153

节　党内法规制度体系概述// 154

第二节　党内法规制度体系的基本框架// 163

第三节　党内法规制度体系建设的努力方向// 176

第六章　党内法规运行机制研究述评// 189

节　党内法规的制定// 189

第二节　党内法规的执行// 197

第三节　党内法规的备案审查// 206

第四节　党内法规的评估// 210

本书通过研读党内法规研究领域的代表性文献，分专题梳理、评述党内法规理论发展情况，并对党内法规未来的研究进行展望。本书共分为六章：*章“党内法规历史沿革研究述评”，从党内法规历史分期的视角，分别论述党内法规产生、发展和完善不同阶段的研究情况，并关注域外政党法规研究的新进展；第二章“党内法规时代背景研究述评”，分别从全面从严治党、持续推进反腐败斗争、加强党的领导、全面推进依法治国和实现国家治理现代化的不同背景切入，客观呈现时代背景在党内法规研究中的引导力；第三章“党内法规基本范畴研究述评”，从党内法规的概念、属性、定位、价值追求和效力等不同层面，揭示学界对党内法规本质的探寻历程；第四章“党规国法关系研究述评”，聚焦党内法规研究中的党政合署、合设等热点议题，力图从现有研究中取长补短，进一步促进党规与国法的有机协调和有序衔接；第五章“党内法规制度体系建设研究述评”，从完善党内法规制度体系的美好愿景出发，从体系概述、体系框架和体系建构三个部分对学界相关研究成果予以分析和总结，以期提炼出具有指导意义的方案和对策；第六章 “党内法规运行机制研究述评”，主要从党内法规的制定、党内法规的执行、党内法规的备案审查和党内法规的评估四个方面着手，按照党内法规运行全过程、全阶段的思维逻辑，集中展示学界的主要研究成果，从而更好地让良规落地、让铁规发力。

章志远，1975年5月生，安徽贵池人，华东政法大学党内法规研究中心常务副主任，教授、博士生导师。兼任中国行政法学研究会常务理事、副秘书长，荣获第八届全国十大杰出青年法学家提名奖，入选教育*新世纪优秀人才计划、上海市党内法规领军人才计划。主要从事行政法学、党内法规研究，在《法学研究》《中国法学》等刊物独立发表学术论文一百五十余篇，出版个人学术专著十部。承担完成国家社科基金项目、教育*基地重大项目、司法部重点项目、中国法学会重点项目、教育*规划基金项目等近二十项省部级项目,科研成果曾获司法部、教育*、中国法学会、上海市政府、江苏省政府等十余项省部级奖励。

节　党内法规的历史分期

为了更好、更清楚地掌握党内法规的历史沿革，研究者大多选择对党内法规的历史予以分割，进行阶段化研究，从部分切入以把握整体演进脉络，总结内容，探寻规律。但是，对于党内法规建设具体可划分为几个历史阶段，学界并无定论，不同学者有着不同的观点。

一、党内法规建设的历史阶段划分

从宏观和微观分别入手，党内法规建设可划分为不同的历史阶段。从宏观来看，党内法规的历史沿革阶段划分包括“两阶段”“三阶段”“四阶段”三种。

“两阶段”，即一般将党内法规历史进程划分为两大阶段。又根据所选取发展节点的不同，可再细分为两种观点。种，以改革开放为标志，将党内法规的历史划分为改革开放以前的党内法规历史和改革开放以来的党内法规历史。第二种，以党的十八大的召开为标志，可分为十八大以前的党内法规历史和十八大以来的党内法规历史。但是，严格采取此种划分方法的学者较少，大部分学者先将党内法规历史进行宏观分期，再以此为基础，进行二次划分，分为诸多具体阶段展开研究。

“三阶段”，即将党内法规演变历程划分为“新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设时期”三个阶段。持这种观点的学者较少。

“四阶段”，充分考虑党内法规的时代性特征，认为党内法规历经四个主要阶段发展成型，多数学者持此观点。具体分期表现为“新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放时期、十八大以来”，“中华人民共和国成立前、中华人民共和国成立至改革开放前、改革开放至十八大、十八大之后”，“中华人民共和国成立前、中华人民共和国成立至中共十一届三中全会、中共十一届三中全会至中共十七大、中共十八大以来”，或“民主革命时期、中华人民共和国成立至20世纪70年代、改革开放时期、党的十八大以来”。

除此，还有学者将目光转向对中国共产党发展具有重要意义的延安时期，对该时期党内法规建设进行专门研究。

从微观来看，不少学者聚焦某一段历史，对党内法规进行较为集中、更为精准的研究。这些研究依旧采取阶段式研究方法，对党内法规历史作更为细致的划分，其中将改革开放以来党内法规的历史作为研究主题占据多数。改革开放至今，党内法规建设40多年的历程，一般可分为“三阶段”和“四阶段”两种。

“三阶段”主要将改革开放40多年党内法规的历史划分为“建规立制阶段（1978—2002年）、稳步发展阶段（2003—2012年）和体系成熟阶段（2012年年底至今）”或者“恢复和初步发展阶段（1978—1987年）、稳步推进阶段（1987—1997年）和体系化发展阶段（1997年至今）”。

“四阶段”则将改革开放以来党内法规的历史分为“改革开放起步到全面展开阶段（1978—1990年）、改革开放新阶段（1990—2002年）、全面建设小康社会阶段（2002—2012年）和中国特色社会主义新时代（2012—2018年）”，或“拨乱反正和成文化探索阶段（1978—1982年）、初步发展阶段（1982—1997年）、全面发展阶段（1997—2012年）和体系化发展阶段（2012年至今）”，或“1978—1987年：党内法规制度恢复发展阶段、1987—1997年：党内法规制度稳步推进阶段、1997—2012年：党内法规制度渐成体系阶段、2012年至今：党内法规制度走向规范阶段”。

分期式研究变宏观为具体，有利于学者集中精力，重点突破。但是过于宏大的分期，反而会造成忽视那些看似细枝末节实则在历史演进中亦扮演较为重要角色的小事件的结果，不利于还原真实且具体全面的历史图景。宏观研究中，“两阶段”分期则是如此。将党内法规90多年的历史分为两个阶段考察，恐有过分浓缩之弊端。相较“两阶段”，“四阶段”在更为全面地分析、归纳党内法规阶段式特征的基础上，对党内法规的历史进行分期，不仅符合阶段式研究方法的本质要求，发挥了该研究方法的优点，同时将悠长的党内法规历史转为具体阶段，“逐一突破”，更利于研究成果兼具客观性与学术性。微观研究中，集中于某一具体时期，同时应用阶段式研究方法，对党内法规展开更为具体的研究，不失为一种较为可行且科学的研究方法，但依旧无法避免分阶段研究方法在历史发展研究中内在的缺点，即关注较为宏大而忽视某一年份甚至某一月份具体的历史细节，无法还原全面的历史演进图。

为了弥补分期式研究弊端所造成的研究不全面问题，研究者可配合更为具体的“个别”式研究，选取某一具体年份或某一典型案例予以分析研究，两种研究方法协调并进，扬长避短、取长补短，争取还原完整的党内法规历史演进图；同时对现有研究查漏补缺，推动研究成果的完善。

二、党内法规历史沿革的阶段划分标准

党内法规历史阶段不同，究其根源在于划分标准的不同。而之所以会产生诸多不同的标准，又与学者各自的学科背景及研究视野紧密相连，即所谓“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。从不同的角度，依据不同的标准，自然会产生不同的党内法规历史分期。根据现有研究，党内法规历史沿革阶段的划分标准可主要归纳为五种。

种，中共党史标准。即从中国共产党的发展史出发，以中国共产党发展的阶段作为党内法规的历史阶段。原因在于中国共产党历来重视自身建设，尤其是注重自身制度建设，其在成立之初便制定了部党内法规，党内法规制度体系随着中国共产党的发展壮大而不断发展完善。以新民主主义革命时期的党内法规为例，党史界根据该时期党所面临的主要任务，通常将新民主主义革命时期分为党的创建和大革命时期、土地革命战争时期、抗日战争时期和解放战争时期。研究新民主主义革命时期党内法规的学者，也会遵循党史界的历史分期方法，对该时期党内法规发展的阶段进行阶段划分，二者基本一致。比如，殷啸虎在党内法规的历史考察一章中，即将中华人民共和国成立前的党内法规发展阶段划分为党的创建和大革命时期、土地革命战争时期、抗日战争时期和解放战争时期。

第二种，重要历史事件标准。即以党内法规历史演变进程中具备深远转折性、重大影响性的关键事件作为阶段划分标准，对党内法规史进行阶段性考察。此种划分标准为多数学者所采纳，宏观意义上的“两阶段”划分即采用了此种标准。1978年党的十一届三中全会召开，中国进入改革开放新时期。相应地，随着党的十一届三中全会的召开，党和国家进行拨乱反正，重新确立了正确的思想路线、政治路线和组织路线，党内法规制度建设与此同时进入了大发展时期。为此，可将党内法规历史沿革分为改革开放前党内法规的历史沿革和改革开放以来党内法规的历史沿革。党的十八大以来，中国特色社会主义事业进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规，党内法规开创性建设、权威性认同达到新阶段。为此，有学者以党的十八大召开为节点，将党内法规历史沿革划分为十八大以前和十八大以来两个阶段。

微观意义上的“三阶段”和“四阶段”历史分期，学者一般以党和国家的重要政策方针为划分标准。比如，以党的十三大提出“靠改革和制度建设的新路子”建党方略和党的十五大提出“依法治国”治国方略为标志，改革开放以来的党内法规建设可划分为三个阶段，依次为恢复和初步发展阶段、稳步推进阶段和体系化发展阶段。以重要党内法规的制定出台为划分标准，2003年制定实施的《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》和2013年颁布实施的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》是改革开放以来党内法规发展历史上的两个重要的发展节点，分别标志着党内法规建设进入新阶段和党内法规建设进入体系化阶段。

第三种，党和国家的领导集体标准。即以国家历代领导集体作为党内法规发展的历史阶段划分标准。每一代领导集体都有各自的执政理念、执政方式与执政风格，投射到党内法规制度上，自然亦会展现出不同的内容、特征等；且历代领导集体所面临的具体的世情、国情、党情亦不相同，决定了党内法规在保持内核稳定的基础上，必须立足实践，顺应新情况，不断调试、发展、完善，从而呈现出阶段性特征。采取此种划分标准的学者较少，可以李斌雄为代表。该学者认为改革开放是决定中国命运的伟大转折，深刻影响着党的建设、党的领导和国家的发展。改革开放以来，党中央始终坚持改革开放，推动改革开放全面、纵深发展，党内法规制度建设随着改革开放的深入相应经历了四个阶段，分别对应以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体期间的恢复和改革阶段、以同志为核心的第三代中央领导集体期间的程序化阶段、以胡锦涛同志为总书记的党中央期间的科学化阶段和以习近平同志为核心的党中央期间的体系化阶段。

第四种，党内法规建设评价标准。即根据文本的规范性、内容的完备性、制度的衔接性、结构的科学性、环境的相适性等党内法规建设评价标准划分党内法规的历史阶段。适用此种划分标准的学者较少，以邹东升为代表。该学者依据此标准，对党内法规进行归纳概括、系统总结，认为改革开放以来我国党内法规的历史沿革大致可划分为建规立制阶段、稳步发展阶段和体系成熟阶段。

第五种，综合标准。即综合采取上述几种标准，从不同角度切入，对党内法规历史沿革进行综合考量，划分具体阶段。根据所掌握材料，此种划分标准目前仅为部分学者所采纳。例如，马津卓以中共党史标准为主、重要历史事件标准为辅将党内法规历史划分为四个阶段。

上述五种党内法规发展阶段划分标准各有利弊。种，中共党史标准。党内法规服务于中国共产党的发展建设，随着中国共产党在不同时期所确定的主要任务和目标而变化发展。以中共党史为划分标准，可以充分反映出党内法规建设与党的建设的相互关系，更直接体现出党在不同时期所肩负的历史任务和所要完成的主要工作对党内法规发展的影响。但是，该划分标准亦会面临“脱节”问题，意即党史与党内法规发展史并不一定完全重合，可能存在某一阶段是中共党史上的重要成熟阶段但却是党内法规建设的空白、过渡时期的情况，反之亦然。第二种，重要历史事件标准，跳出党史分期的固定思维模式，转而将视线投向党内法规本身发展情况。以党内法规演变历程中的重要事件为标准进行阶段划分，凸显了党内法规研究的独立性，也更符合党内法规建设发展的实际情况，更能还原历史本身。第三种，党和国家的领导集体标准，虽然考虑到外部执政环境对党内法规建设的影响，但此种影响并非根本性因素，不能完全决定、反映党内法规的发展情况。第四种，党内法规建设评价标准，与此类似，亦是党内法规研究中探索出的独特标准，相较第二种标准更为复杂、难度更高，也更为科学。

比较而言，前四种划分标准中，因种中共党史标准的被动性与非同步性、第三种党和国家领导集体标准的表面性与非实质性，并不宜直接作为党内法规历史阶段的划分标准。第四种划分标准因为摆脱了传统党史研究方法的桎梏，从“以党史为中心”转变为“以党内法规为中心”，实现了党内法规历史研究主动性与客观性的相统一，更应为日后研究所优先适用。但是考虑到党内法规历史的复杂性及中国特色社会主义建设新时期以来党内法规所形成的新内容与新特征，为了便于研究，保证研究的客观性与科学性，可适用第五种划分标准，综合运用中共党史标准和党内法规建设评价标准，对党内法规的历史沿革进行分期。

总体上看，虽然因为研究视野和划分标准的不同，具体的党内法规历史阶段表述不尽相同，但时间段基本一致。从宏观来看，以具体的时间点为参照，综合运用中共党史标准和党内法规建设评价标准，可将党内法规历史演变统一归纳为“党内法规的产生（1921—1949年：新民主主义革命时期）、党内法规的发展（1949—2012年：中华人民共和国成立至党的十八大召开之前）、党内法规的完善（2012年至今：党的十八大以来）”三个阶段。又因为党作出改革开放的伟大决定，党内法规随着中国社会发生翻天覆地的变化而步入更加规范、体系的进程，呈现出崭新的时代特征。结合改革开放前后党内法规所处内外部环境和所面临机遇的不同，以及其所具备的崭新的时代特征和愈加丰富多样的内容，为了更完整体现党内法规演进历程，我们将中华人民共和国成立至党的十八大召开之前党内法规的发展，再以改革开放为节点，分为曲折发展（1949—1978年：中华人民共和国成立初至改革开放）和全面发展（1978—2012年：改革开放至党的十八大召开之前）两个时期。这种历史分期，既符合历史梳理研究的一般风格，体现了党内法规历史进程与中国共产党成长历史的密切联系，又弥补了党史与党内法规史中逻辑对应中的部分“脱节”缺陷，照顾到党内法规自身的发展特性与独特路径。

历经90多年风雨沧桑，党内法规逐步形成、发展、完善，并终成为新时代