晚清财政与社会变迁

周育民，1954年3月生，上海师范大学历史学教授、博士生导师，曾任中国会党史研究会会长、上海经济史学学会副会长、国家清史工程《厘金篇》项目主持人等。著有《中国帮会史》（上编）、《晚清财政与社会变迁》《史海试勺》、《上海通史》（第6卷）等。

目 录

序一 (1)

序二 (5)

前言 (1)

第一章 清朝前期的财政演变 (1)

第一节 清承明制 有因有革 (1)

赋税制度的整顿 (1)

雍正朝的财政改革 (6)

第二节 财政收支概况 (21)

财政管理体制 (21)

财政收支 (28)

第三节 财政问题 (45)

货币财政与实物财政的差异 (45)

清代货币财政的局限性 (51)

第二章 鸦片战争与清朝财政 (62)

第一节 入不敷出的财政收支 (62)

财政收支分析 (63)

财政补救措施 (70)

第二节 财政困难的原因 (73)

收入减少 支出增加 (73)

鸦片战后社会经济状况的恶化 (75)

第三节 夭折的财政整顿 (88)

票盐制度的改革 (89)

地丁钱粮的清理 (98)

漕政整顿 (101)

河工与开矿 (104)

第四节 半殖民地半封建国家财政史的开端 (105)

道光二十三年海关税则的分析 (106)

道光二十三年海关税则与清朝财政收入 (111)

第三章 太平天国与清朝财政 (115)

第一节 封建社会矛盾运动中的晚清财政 (115)

正赋与浮收 (115)

包税人 (124)

大户与小户 (129)

第二节 空前严重的财政危机 (137)

最初的三年 (137)

咸丰三年至八年 (140)

咸丰八年至同治三年 (142)

内府的财政危机情况 (143)

战时军费支出的总估计 (144)

第三节 财政搜刮措施的出台及其恶果 (146)

捐借 (146)

创办厘金 (156)

铸发大钱 (160)

印发官票宝钞 (181)

鸦片税 (192)

第四节 变动中的战时财政 (195)

漕粮的海运与改折 (196)

长江六省的减赋 (200)

盐务的紊乱 (207)

财政权的下移与破坏 (210)

第四章 洋务运动时期的清朝财政 (222)

第一节 19世纪60—90年代清朝财政结构的变动 (222)

财政规模的扩大和结构的变动 (223)

财政运行方式的变化 (230)

税制的整顿 (242)

塞防海防与财政 (253)

第二节 内债和外债 (266)

内债 (266)

外债 (271)

第三节 地方财政 (275)

地方财政的形成 (275)

地方财政间的关系:以淮盐规复楚岸为例 (285)

第四节 洋务企业与清朝财政 (293)

清政府对洋务企业的投资 (293)

洋务企业投资的制约因素 (297)

洋务企业投资的性质与税收性质的变化 (299)

第五章 甲午战争后的清朝财政 (304)

第一节 甲午战后清政府的财政危机 (304)

严重的财政危机 (304)

原因分析 (307)

第二节 甲午战后清政府的对外筹款活动 (312)

三笔大借款 (312)

加税裁厘交涉 (318)

第三节 甲午战后清政府的国内筹款措施 (322)

战时筹款措施 (322)

甲午战后之筹款措施 (324)

第四节 甲午战后清朝财政制度的危机 (346)

盲目的货币改革 (346)

建立国家银行计划的流产 (349)

难产的废厘和折漕 (352)

京协饷制度的瓦解 (355)

钱粮差徭的加重 (359)

第六章 覆灭前夜的清朝财政 (365)

第一节 庚子以后财政危机的加深 (365)

空前的财政掠夺 (365)

庚子以后财政危机的特点 (370)

第二节 财政摊派与搜刮 (373)

摊偿庚子赔款 (375)

筹措练兵经费 (378)

罗掘新政费用 (382)

第三节 被束缚的财政 (387)

修改税则与常关税、盐税的抵押 (387)

大举外债 (390)

第四节 币制改革与财政的清理整顿 (392)

币制改革 (393)

财政清理与财政预算 (397)

财政清查 (398)

试办宣统三年财政预算 (400)

宣统四年预算案 (403)

财政预算科目的变化 (405)

盐务整顿 (407)

第五节 财务行政机构、公库制度及税制的变化 (410)

财务行政机构 (410)

公库制度 (413)

税制的变化 (416)

第六节 举借内债的失败 (418)

国家公债 (418)

地方公债 (420)

国内金融机构垫借 (424)

第七章 财政演变中的经济与社会 (429)

第一节 晚清财政与市场经济 (429)

高度货币化财政与农业经济收入的再分配 (429)

晚清财政与国际国内市场 (435)

第二节 晚清财政与资产阶级 (437)

资产阶级与封建国家财政关系的比较 (437)

清政府征自资产阶级的捐税 (441)

第三节 晚清财政与财政利益集团 (447)

官僚集团 (448)

幕僚 (454)

士绅 (455)

吏与役 (459)

军人 (464)

旗人生计 (466)

参考书目 (468)

后 记 (494)

修订本后记 (497)

第一章 清朝前期的财政演变

1644年,兴起于白山黑水之间的清王朝入主中原,建立了我国历史上最后一个庞大的帝国。支撑这个帝国,不仅需要骁勇善战的军队,而且需要强有力的财政以供庞大的国家机器的开支。清朝前期的财政,既是我国历代封建国家财政的继续和发展,作为末代封建帝国的财政,又展现了它向半殖民地半封建国家财政转变之前的某些特点。在我们讨论晚清财政与社会变迁这个题目之前,有必要先论述一下清朝前期财政的演变情况。

第一节 清承明制 有因有革

赋税制度的整顿

田赋是封建国家财政的基础。清政府在入关不久,即下令“地亩钱粮俱照前朝会计录原额,自顺治元年(1644)五月初一日起按亩征解”①。但由于明清鼎革之际,战乱多年,明代户口、土地册籍大多荡然无存;人口颠沛、土地经界紊乱,使清王朝的征赋毫无依据。因此, 到顺治三年四月,清政府不得不重编《赋役全书》,大体按照万历旧 例,各省分别每年据以订正,有所损益。顺治十一年复令各省订正,① 《世祖实录》卷9,顺治元年十月甲子。汇编颁行。顺治十四年(1657)十月重新订正《赋役全书》,编竣颁行。① 但不久,因为三藩之乱,土地、人丁再次发生了重大变动。康熙二十四年(1685)三月,清政府开始重修《赋役全书》,更名为《简明赋役全书》,于二十七年十一月修成,但“廷议旧书遵用已久,遂罢颁行”。摊丁入亩实施以后,因赋役制度发生重要变化,雍正十二年(1734)再修《赋役全书》,规定按奏销册“四柱式”———原额、新增、开除、实在,分析应征、应解、应支数额,并定每十年修订一次。

《赋役全书》的编撰,是清代前期田赋整顿的一项中心工作。首先,《赋役全书》是根据明万历赋役旧额编定,但又增加了“旧书未载” 的“九厘银”②,即所谓“加派辽饷”,使清政府得以基本上掌握明王朝的财政收入原额,为稳定全国的统治奠定了财政基础。其次,实施《赋役全书》的过程,同时也是清王朝财政体系建立和运作的过程。州县“赋税册籍有丈量册,又称鱼鳞册,详载上中下田则,有黄册,岁记户口登耗,与《赋役全书》相表里”③。因此,在中央政府着手编撰《赋役全书》的同时,州县政府也在着手重建鱼鳞册和黄册的工作。只有鱼鳞册和黄册切实建立,清政府才能真正控制田赋、征调夫役。第三,为了保证《赋役全书》规定的赋税兑现,清政府还建立了一整套会计账册制度。顺治六年(1649)九月清政府采纳户科给事中董笃行的建议,颁发易知由单,“将各州县额征、起征、存留、本折分数,漕白二粮及京库本色,俱条悉开载,通行直省,按户分派,以杜滥派”①。此外,清政府还采取串票、印簿循环征收粮册等各种票据、簿记方式以确保田赋交库。然后由省藩司“合通省钱粮完、欠、支、解、存留之款, 汇造清册,岁终报部核销”,称之为“奏销册”②。

随着各项簿籍制度的健全以及清代赋役制度的进步,脱胎于明代的、由中央政府组织编撰的《赋役全书》到乾隆时代已不适合统治者的需要。乾隆三十年(1765)户部奏道:“《赋役全书》开载额征正杂钱粮及支俸工料价等项,其不经名目,不一而足。最明白简便者,莫如奏销一册。前列山、地、田、荡、版荒、新垦,次列三门九则,额征、本折、地丁、起解、留支,一经开册,了如指掌。此书大指,即其张本。嗣后刊刻全书,均以奏销所开条款为式,每逢应修之年,止将十年内新垦、新坍各总数,添注于下。其余不经名目,一概删除。”③于是,《赋役全书》科目与奏销册一致。

奏销册与《赋役全书》虽然科目趋同,并均用四柱账式,但功能不 同。奏销册侧重于实收赋税的收入、支出与结存,有利于控制各省的实际收支;《赋役全书》侧重于应征额的变化,即原额加新增减开除, 即为应征额,有利于控制全国的财政收入总量。由于奏销册须每年奏报,记载了每年应征额的变化,而《赋役全书》十年编纂一次,因此乾隆中叶以后,财政收入规模已远超明末水平的情况下,《赋役全书》虽然仍依例编纂,但在财政上的重要性明显下降了。

同明朝一样,清王朝也定都北京。京师庞大的官僚机构以及拱卫京师的八旗、绿营口粮供应也全部由南方运输。清代继承自明代的漕运制度,成为当时的财政大政之一。明代漕运,“法凡三变,初支 运,次兑运,支兑相参,至支运悉变为长运而制定”。支运之法,江西、湖广、浙江 民 运 粮 至 淮 安 仓,然 后 由 官 军 递 运 至 京。至 宣 德 六 年(1431)实行兑运法,即允许民委托附近卫所官军运粮,以远近为差,分别给以耗米;即使民运至淮安,仍须加贴官军路费耗米,把军运部分的费用转嫁到人民头上。至成化七年(1471)定漕运长运之法,命官军至江南水次兑收漕粮,除路费耗米外,再加收渡江费。“自长运法行,粮皆军运”,但苏、松、常、嘉、湖五府运输内务府的白粮仍“民运如故”①。“清初漕政仍明制,用屯丁长运。长运者,令瓜、淮兑运军船往各州县水次领兑,民加过江脚耗,视远近为差,而淮、徐、临、德四仓仍系民运交仓者,并兑运军船,所谓改兑者也。”② 江浙白粮至康熙年间也改行长运法。

综观明代和清初漕运制度的演变,民运部分日益减少,而军运漕 粮占主导地位,并最终取代了民运。漕运是项旷日持久的繁重徭役, 由屯军专职担负。供养屯军的费用由政府分配的屯田支出。明代运军采取卫所制,“屯军专职漕运,无漕之军,受役不得休息”③。沉重的徭役征发,使运军“转展称贷不支”,造船费用“军卫无从措办,皆军士 卖资产、鬻男女以供之”,“正军逃亡数多,而数额不减,俱以余丁充之”。④ 军 运 制 度 已 经 岌 岌 可 危。清 初 为 维 持 军 运,“改 卫 军 为 屯丁”⑤,屯田“皆按漕船均分给领运之军,藉以济运。其不能自耕者,或官召民佃,征租赡军;或民赁军田,军自取息”⑥。为了控制运军的逃亡,清政府还每五年编审一次军籍,但仍无济于事。至康熙三十五年(1696)改定每船签运军一名,“余九名选募水手充之”。由运丁控制屯田收入对漕船的津贴和向州县索取兑运费用,雇佣廉价劳动力以维持漕粮运输。雇佣劳动制度取代奴役性的军役制度,虽然极大地提高了劳动效率,解决了困扰明清两代因屯军逃亡而漕运难以为继的问题,但由此又引发了在雇佣漕运水手中形成犬牙交错的庞大的行帮组织。①“清之盐法,大率因明制而损益之。”② 明代按盐场分区销盐的引商制度为清代所继承。但是明代盛行的“开中法”,清王朝定鼎之初即宣告废除。“顺治二年(1645)户部议:边商纳粟,原为边计。今中外一统,防兵无多,应令运司召商纳银。于是罢边商中盐之法。”③ 清初,“满兵贩私,牛车成群,弓矢入市”,严重破坏盐法。为此,清政府专门制定了法律:“凡旗人贩卖私盐,照例治罪外,其主系官罚俸,系平人鞭责,佐领内管领、骁骑校罚俸,领催、屯长鞭责。其马厂牧人有 犯私盐者,领去之营总、参领等皆罚俸,领催等各鞭责。”只有“本主自行拿获者免议”④。旗人犯盐禁,不仅在刑律上得不到优免减等,而且牵连本主管领,可见清政府对于盐课收入之重视。盐政职官,也在行政机构中地位突出。清初专差巡盐御史,至顺治十年(1653)直省盐政改由都转运使司管辖,但次年即复派御史。因查禁私盐、抑制豪强,经常要向督抚商调兵力,多有不便,且易误事。福建、四川、广东、 广西、云南、贵州六省盐务首先改由巡抚兼管,自康熙至道光年间,各 省盐务相继改由督抚管理,形成了盐政官与督抚双重管辖的体制,以 便互相监督,确保盐课收入。

清朝入关之初,“免各关征税一年,并豁免明季税课亏欠”⑤及“革明季加增税额”①,这显然吸取了明季“税使苛敛”②,天下纷扰的教训。顺治二年(1645)开征关税之后,清政府对于官员企图通过多报赢余以邀优叙的现象仍然惶恐,要对“争多斗胜者”予以处分。这种减轻商税的政策有利于商业贸易的恢复和发展,反而导致了清初商税收入的不断增加。清政府统一台湾之后,从康熙二十四年(1685)以后在广东、福建、浙江、江苏又分别设立4 个海关,主要征收进出口货物的关税。乾隆二十年(1755)对外海上贸易集中在广州进行,粤海关的收入日益增长。

田赋、漕粮、盐课、关税是清政府财政收入最主要的部分。就其 与明代赋税制度关系而言,大体上都是沿袭明代而来,并有所发展。控制了这些主要财政收入,并革除了明季一些弊政,使清政府得以支持庞大的国家机器,并能够在清除残明势力和平定三藩之乱的重大斗争中赢得胜利。

清朝是我国由封建的实物财政向货币财政急剧演变的重要阶段。清王朝留下了一笔庞大的财政遗产，同时也留下了帝国主义迫使它背上的沉重包袱。一个世纪已经过去，包袱已经扔去，遗产却不会消逝。一部晚清财政史，无疑包含着丰富的历史教训。本书初版于2000年，此次修订，在原书基础上对部分数据和内容做了修改和补充，采纳了相关的新学术成果，同时吸收了作者在完成国家清史工程《厘金篇》项目时的部分研究成果，以期更好地起到晚清财政史的“入门书”作用。