党的组织法规原理

2018年4月，在中共上海市委直接领导下，由中共上海市纪律检查委员会、中共上海市委宣传部与华东政法大学共同建设的实体性党内法规研究机构——华东政法大学党内法规研究中心正式挂牌成立。研究中心成立四年来，本着繁荣党内法规理论研究、推进党内法规学科发展和促进党内法规制度建设的宗旨，聚焦党内法规基础理论和制度实施，在理论研究、学术交流、队伍建设、人才培养和社会服务等方面取得了显著成效，已经成为国内重要的党内法规学术研究、人才培养和咨政服务基地。

2021年12月19日，在第二次全国党内法规工作会议召开前夕，习近平总书记就进一步加强党内法规制度建设作出新的重要指示，强调要增强依规治党的自觉性和坚定性，紧紧围绕党和国家工作大局继续推进党内法规制度建设，发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，在推进新时代党的建设新的伟大工程、落实全面从严治党方面的重大作用。作为华东政法大学党内法规研究中心“党内法规理论与制度研究丛书”的重要组成部分，本书通过研读党内法规研究领域的代表性文献，以2016年12月《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》所确立的“1 4”党内法规制度体系基本框架为依据，重点对党的组织法规制度进行系统分析与阐释。本书共分为五章：章“党的组织法规的基础理论”，以合理区分党的组织法规与其他类型党内法规为目的，从党的组织法规的概念、边界、主要内容、时代价值、历史发展，以及党的组织法规建设的基本遵循，引导读者准确认识党的组织法规的特征，了解党的组织法规的发展历程，概览党的组织法规全貌；第二章“作为党的根本组织原则的民主集中制”，从完善党内法规制度体系的法治愿景出发，以历史法学的视野还原党内民主集中制的发展和演变历程，用规范分析的方法厘清其应然意涵，进而结合民主集中制党内法规的运行现状，探索激发党内民主集中制时代价值的法治路径；第三章“组织配置制度规范化”，回归党组织建设基础理论，以党组织的结构设置与职权配置为视角，以期理顺各级各类党组织的职权职责配置关系，不断提高党组织建设的制度化、规范化、科学化水平；第四章“组织运行制度规范化”，在分析决策权、执行权、监督权权力归属的基础上，通过解读党的组织法规文本，结合实践中正反两方面的典型事例，系统地阐述党内权力的运行流程与运行机制；第五章“组织成员制度规范化”，以党员的进入、教育培训、退出等机制为主要内容，客观呈现了党员进入、党员理想信念教育、党内政治生态净化以及党员退出的全过程。

本书是华东政法大学党内法规研究中心科研团队全体成员共同努力的结晶。校党委书记、中心主任郭为禄教授和中心常务副主任章志远教授担任主编，负责全书筹划、框架设计、出版协调；马迅撰写章、第二章，李尧撰写章、第四章，马琳昆撰写第三章，尚千惠撰写第五章。在撰写本书的过程中，我们重点参考了数十部关于党的组织结构、民主集中制原则等方面的经典著作，以及党的十八大以来公开出版的数十部著作和300余篇重要论文。受时间和能力限制，书稿中可能存在某些欠缺之处，敬请同行批评指正。

章

党的组织法规的基础理论

中国共产党是按照马克思主义建党理论建立起来的、具有统一完备组织体系的无产阶级政党。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》强调，要坚持目标导向和问题导向，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，完善以“1 4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。党的组织法规制度是党内法规制度体系的重要组成部分，在整个党内法规制度体系建构逻辑中处于前提和基础的地位。本章重点分析党的组织法规的概念、特征和分类等基本内涵，区分党的组织法规与其他类型党内法规的差别，并且以现有党内法规条文为依据，分别从各级各类党组织的产生、组成、职权职责三个方面阐释党的组织法规的主要内容。在此基础上进一步对党的组织法规的时代价值，以及党的组织法规建设的基本遵循进行梳理与探讨。

一、党的组织法规的概念

“党的组织法规”概念由“党内法规”和“组织”两个子概念组合而成。前者代表了一般性，决定了这一概念的形式逻辑，后者代表了特殊性，决定了这一概念的实质意蕴。理解“党的组织法规”概念，需要在理解“组织”含义的基础上，分析概念中每一组成部分的具体内容，并且与党的组织法规制度进行适当区分。

（一）“组织”的含义

党的组织法规是内容上与党的“组织”工作相关的专门规章制度。在一般意义上，组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统，社会组织则是指人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体。包括中国共产党在内，所有政党本质上都是一个“组织”。我国从事政党研究的学者中，有人专门从组织结构的角度讨论政党内部运行的规律及世界各类政党的异同。这些研究中的所谓“组织”，都是指客观意义上的有形组织。其中的规律，也都是建构在有形基础上针对有形组织的规律。

有形的组织建设或组织工作是中国共产党整个组织工作的基础和重要方面。这部分工作，就是要在党的内部建立完善的组织结构，使党内形成上下有序的权力关系，优化党内权力配置，确保党内集中统一；就是要在党的决策机关和执行机关、监督机关之间建立合理的权力运行机制，保证各类组织各司其职，协调配合，全方位提高办事效率；就是要在党组织和党员之间建立直接而稳定的沟通渠道，使党对党员的要求可以及时传递，党员个人的意见可以畅通表达；就是要在党和党设置的党组（党委）、党和共产主义青年团之间建立恰当的联系，从而加强和巩固党的全面领导。

（二）党的组织法规的具体内涵与特征

党的组织法规是指全面规范中国共产党各级各类组织的产生、组成、职权职责等内容的党内法规，旨在为管党治党、执政治国提供组织制度基础。

“各级各类组织”指的是中国共产党所形成的纵横交错、条块结合、内外有别的党的组织架构中的党组织。严密的组织结构是中国共产党赖以存在、发展和完成使命的物质基础，是实现党的领导的根本保证。在纵向上，形成了包含党的中央组织、地方组织、基层组织在内的贯通上下的层级式组织结构；在横向上，构建了包含党的委员会、党组、党的纪律检查机关和党的工作机关在内的联通左右的组织结构。根据属地标准，每一级党组织内部，党的代表大会、党的委员会及其常委会、党的职能部门等在本地区、本单位中的管理与服务职责具有相对独立性，在全党形成了严密的块状组织网络。由纵向组织结构所形成的上下级党组织之间的不同关系，比如中央委员会与省、自治区、直辖市党委之间，省、自治区、直辖市党委与其下属的市、地、州、盟之间，属于领导与被领导关系，形成了典型的条状组织机构。

“产生、组成、职权职责”是党的组织法规的主要调整内容。“产生”是党组织从无到有的过程，不同党组织因设置目的和功能定位的差别，规定了不同的产生方式、产生程序。“组成”是党组织产生后内部人员编制情况，不同党组织的成员结构以及人员配备要求等存在差异。“职权职责”是一个集合概念，指的是中国共产党的各级各类党组织承担的管理事务的范围、权能和责任。值得注意的是，这三个方面的内容并非有专门性的党内法规与其一一对应，而是可能包含在同一部党内法规中，也可能散见于不同党内法规中，甚至是在党的组织法规范围之外的其他类型的党内法规中。比如《中国共产党政法工作条例》属于典型的党的领导法规，在涉及“领导体制”问题时，往往存在大量关于主体、权限方面的内容，属于广泛意义上的党组织的职权职责。这里需要引入“党的组织法规制度”这一概念作进一步阐释，具体论述将在后文详细展开。

“为管党治党、执政治国提供组织制度基础”是党的组织法规的功能定位。党的组织法规的追求和价值在于为党组织实施党的领导活动、加强党的建设工作提供组织制度基础，对党的领导法规和党的自身建设法规具有基础性作用。党的组织法规制度为党的各项任务的顺利开展提供坚实的组织保证，党中央的政策部署是否得到贯彻落实，党的各项任务能否顺利完成，很大程度上取决于党的组织法规是否科学完善。

根据党的组织法规的概念，其主要具有以下特征：一是调整对象特定。党的组织法规的调整对象是各级各类党组织。党组织是党的基本构成单位，它们的设置、工作和活动事关党内权力关系的结构与运行，事关党的各项任务的顺利开展。二是调整内容特定。党的组织法规的调整内容主要是党组织的产生、组成以及职权职责。调整内容的特定性主要源于党的组织法规与其他类型的党内法规所调整的党务关系不同，党的组织法规所调整的党务关系是党组织之间以及党组织之内的关系，属于纯粹的党务关系。党的领导法规调整的则是党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等非党组织之间的关系。党组织的产生、组成以及职权职责不涉及党与非党组织之间的关系，属于纯粹的党务关系。三是发挥基础性作用。党组织的活动和全体党员的行为构成了全党活动的总和，党的自身建设活动以及党的领导和执政活动要依托各级各类党组织来完成。党组织作为党的活动的依托与基础，决定了规范党组织活动的组织法规在党内法规体系中发挥基础性作用。

（三）相关概念辨析

党的组织法规制度是“党内法规制度”中的一类，但对于何谓“组织法规制度”，尤其是在“组织法规”之后加上“制度”二字用意为何，学界很少进行讨论。本书将从党内法规与党内法规制度的区别入手，旨在初步界定组织法规与组织法规制度在不同情况下的具体指代。

根据《中国共产党党内法规制定条例》第三条的相关规定，“党内法规”是“规章制度”的下位概念，是由特定主体制定的，规定了特定内容采取特定名称的“专门规章制度”，是制度治党、依规治党的载体。从这个角度讲，“党内法规”与“党内法规制度”之间并没有本质区别，“党内法规制度”只是将党内法规的规章制度属性表达得更明显、更规范的一种说法。在大部分的官方文件，如《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》、《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》、党的十九大报告、党的二十大报告等，使用的都是“党内法规制度”的完整表述，进而形成“党内法规制度体系”、“党内法规制度建设”或“党内法规制度体系建设”等说法。从这个角度出发，党的组织法规同党的组织法规制度之间并无本质差别，党的组织法规不仅指以准则、条例、规定、办法、规则、细则等为外在表现形式的“规范”与“文本”，而且指文本中所体现的“制度”。

但是，“党内法规”也有不与“制度”连用而单以“党内法规体系”出现的时候。例如，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将中国特色社会主义法治体系描绘为“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”以及“完善的党内法规体系”。《中国共产党党内法规制定条例》条规定：“为了规范党内法规制定工作，提高党内法规质量，形成完善的党内法规体系，推进依规治党，根据《中国共产党章程》，制定本条例。”官方文件上的这种差别，本质上是由于“规章制度”一词既可以指代某一具体的制度，也可以指代蕴含了某项制度的文本。正如法学之中所谓“刑法”“民法”等概念，本身既可以指代刑法、民法的内容即其蕴含的法律关系，也可以指代刑法、民法规范，甚至在很多时候可以指代刑法学、民法学学科一样，需要根据不同情况判断。

因此，在精确意义上，“组织法规制度”是与“组织法规规范”或“组织法规文本”相对应的概念，而“组织法规规范”和“组织法规文本”仅是组织法规作为外在形式的一种含义。当“组织法规”一词的含义指向其规定的内容时，其与“党内法规制度”并无区别；但当其更多指向文本或规范本身时，便应当表述为“组织法规”，而非“组织法规制度”。本书所述的组织法规不仅在文本或规范本身意义上进行探讨，还包含组织法规内容所指向的具体制度。

本书作为华东政法大学党内法规研究中心“党内法规理论与制度研究丛书”的重要组成部分，通过研读党内法规研究领域的代表性文献，以《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》所确立的“1＋4”党内法规制度体系基本框架为分类依据，重点对党的组织法规制度进行系统分析与阐释。主要内容包括党的组织法规的基础理论、作为党的根本组织原则的民主集中制、组织配置制度规范化、组织运行制度规范化、组织成员制度规范化。

郭为禄，福建平潭人，中共党员，1964年出生，华东政法大学党委书记、党内法规研究中心主任，教授、博士生导师，上海市法学会党内法规研究会会长。

章志远，安徽贵池人，中共党员， 1975年5月生，华东政法大学党内法规研究中心常务副主任，教授、博士生导师，上海市法学会党内法规研究会秘书长。

第一章 党的组织法规的基础理论// 001

一、党的组织法规的概念// 001

二、党的组织法规的边界// 005

三、党的组织法规的主要内容// 011

四、党的组织法规的时代价值// 015

五、党的组织法规的历史发展// 018

六、党的组织法规建设的基本遵循// 020

第二章 作为党的根本组织原则的民主集中制// 026

一、我国党内民主集中制建设的历史回眸// 026

二、党内民主集中制原则的规范意涵// 032

三、民主集中制党内法规的现状审视// 039

四、党内民主集中制发展的法治愿景// 042

第三章 组织配置制度规范化// 054

一、党的组织法规的结构设置// 054

二、党的组织法规的职权配置// 067

三、组织配置制度的利益衡量// 087

四、组织配置制度的发展展望// 092

第四章 组织运行制度规范化// 100

一、规范党的重大决策行为// 100

二、规范党的执行活动// 116

三、强化党的监督制约活动// 128

第五章 组织成员制度规范化// 144

一、党的组织成员// 144

二、党员进入制度// 147

三、党员教育培训// 156

四、党员退出机制// 173

参考文献// 181

第一章

党的组织法规的基础理论

中国共产党是按照马克思主义建党理论建立起来的、具有统一完备组织体系的无产阶级政党。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》强调，要坚持目标导向和问题导向，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。党的组织法规制度是党内法规制度体系的重要组成部分，在整个党内法规制度体系建构逻辑中处于前提和基础的地位。本章重点分析党的组织法规的概念、特征和分类等基本内涵，区分党的组织法规与其他类型党内法规的差别，并且以现有党内法规条文为依据，分别从各级各类党组织的产生、组成、职权职责三个方面阐释党的组织法规的主要内容。在此基础上进一步对党的组织法规的时代价值，以及党的组织法规建设的基本遵循进行梳理与探讨。

一、党的组织法规的概念

“党的组织法规”概念由“党内法规”和“组织”两个子概念组合而成。前者代表了一般性，决定了这一概念的形式逻辑，后者代表了特殊性，决定了这一概念的实质意蕴。理解“党的组织法规”概念，需要在理解“组织”含义的基础上，分析概念中每一组成部分的具体内容，并且与党的组织法规制度进行适当区分。

（一）“组织”的含义

党的组织法规是内容上与党的“组织”工作相关的专门规章制度。在一般意义上，组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统，社会组织则是指人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体。包括中国共产党在内，所有政党本质上都是一个“组织”。我国从事政党研究的学者中，有人专门从组织结构的角度讨论政党内部运行的规律及世界各类政党的异同。这些研究中的所谓“组织”，都是指客观意义上的有形组织。其中的规律，也都是建构在有形基础上针对有形组织的规律。

有形的组织建设或组织工作是中国共产党整个组织工作的基础和重要方面。这部分工作，就是要在党的内部建立完善的组织结构，使党内形成上下有序的权力关系，优化党内权力配置，确保党内集中统一；就是要在党的决策机关和执行机关、监督机关之间建立合理的权力运行机制，保证各类组织各司其职，协调配合，全方位提高办事效率；就是要在党组织和党员之间建立直接而稳定的沟通渠道，使党对党员的要求可以及时传递，党员个人的意见可以畅通表达；就是要在党和党设置的党组（党委）、党和共产主义青年团之间建立恰当的联系，从而加强和巩固党的全面领导。

（二）党的组织法规的具体内涵与特征

党的组织法规是指全面规范中国共产党各级各类组织的产生、组成、职权职责等内容的党内法规，旨在为管党治党、执政治国提供组织制度基础。

“各级各类组织”指的是中国共产党所形成的纵横交错、条块结合、内外有别的党的组织架构中的党组织。严密的组织结构是中国共产党赖以存在、发展和完成使命的物质基础，是实现党的领导的根本保证。在纵向上，形成了包含党的中央组织、地方组织、基层组织在内的贯通上下的层级式组织结构；在横向上，构建了包含党的委员会、党组、党的纪律检查机关和党的工作机关在内的联通左右的组织结构。根据属地标准，每一级党组织内部，党的代表大会、党的委员会及其常委会、党的职能部门等在本地区、本单位中的管理与服务职责具有相对独立性，在全党形成了严密的块状组织网络。由纵向组织结构所形成的上下级党组织之间的不同关系，比如中央委员会与省、自治区、直辖市党委之间，省、自治区、直辖市党委与其下属的市、地、州、盟之间，属于领导与被领导关系，形成了典型的条状组织机构。

“产生、组成、职权职责”是党的组织法规的主要调整内容。“产生”是党组织从无到有的过程，不同党组织因设置目的和功能定位的差别，规定了不同的产生方式、产生程序。“组成”是党组织产生后内部人员编制情况，不同党组织的成员结构以及人员配备要求等存在差异。“职权职责”是一个集合概念，指的是中国共产党的各级各类党组织承担的管理事务的范围、权能和责任。值得注意的是，这三个方面的内容并非有专门性的党内法规与其一一对应，而是可能包含在同一部党内法规中，也可能散见于不同党内法规中，甚至是在党的组织法规范围之外的其他类型的党内法规中。比如《中国共产党政法工作条例》属于典型的党的领导法规，在涉及“领导体制”问题时，往往存在大量关于主体、权限方面的内容，属于广泛意义上的党组织的职权职责。这里需要引入“党的组织法规制度”这一概念作进一步阐释，具体论述将在后文详细展开。

“为管党治党、执政治国提供组织制度基础”是党的组织法规的功能定位。党的组织法规的追求和价值在于为党组织实施党的领导活动、加强党的建设工作提供组织制度基础，对党的领导法规和党的自身建设法规具有基础性作用。党的组织法规制度为党的各项任务的顺利开展提供坚实的组织保证，党中央的政策部署是否得到贯彻落实，党的各项任务能否顺利完成，很大程度上取决于党的组织法规是否科学完善。

根据党的组织法规的概念，其主要具有以下特征：一是调整对象特定。党的组织法规的调整对象是各级各类党组织。党组织是党的基本构成单位，它们的设置、工作和活动事关党内权力关系的结构与运行，事关党的各项任务的顺利开展。二是调整内容特定。党的组织法规的调整内容主要是党组织的产生、组成以及职权职责。调整内容的特定性主要源于党的组织法规与其他类型的党内法规所调整的党务关系不同，党的组织法规所调整的党务关系是党组织之间以及党组织之内的关系，属于纯粹的党务关系。党的领导法规调整的则是党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等非党组织之间的关系。党组织的产生、组成以及职权职责不涉及党与非党组织之间的关系，属于纯粹的党务关系。三是发挥基础性作用。党组织的活动和全体党员的行为构成了全党活动的总和，党的自身建设活动以及党的领导和执政活动要依托各级各类党组织来完成。党组织作为党的活动的依托与基础，决定了规范党组织活动的组织法规在党内法规体系中发挥基础性作用。

（三）相关概念辨析

党的组织法规制度是“党内法规制度”中的一类，但对于何谓“组织法规制度”，尤其是在“组织法规”之后加上“制度”二字用意为何，学界很少进行讨论。本书将从党内法规与党内法规制度的区别入手，旨在初步界定组织法规与组织法规制度在不同情况下的具体指代。

根据《中国共产党党内法规制定条例》第三条的相关规定，“党内法规”是“规章制度”的下位概念，是由特定主体制定的，规定了特定内容采取特定名称的“专门规章制度”，是制度治党、依规治党的载体。从这个角度讲，“党内法规”与“党内法规制度”之间并没有本质区别，“党内法规制度”只是将党内法规的规章制度属性表达得更明显、更规范的一种说法。在大部分的官方文件，如《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》、《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》、党的十九大报告、党的二十大报告等，使用的都是“党内法规制度”的完整表述，进而形成“党内法规制度体系”、“党内法规制度建设”或“党内法规制度体系建设”等说法。从这个角度出发，党的组织法规同党的组织法规制度之间并无本质差别，党的组织法规不仅指以准则、条例、规定、办法、规则、细则等为外在表现形式的“规范”与“文本”，而且指文本中所体现的“制度”。

但是，“党内法规”也有不与“制度”连用而单以“党内法规体系”出现的时候。例如，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将中国特色社会主义法治体系描绘为“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”以及“完善的党内法规体系”。《中国共产党党内法规制定条例》第一条规定：“为了规范党内法规制定工作，提高党内法规质量，形成完善的党内法规体系，推进依规治党，根据《中国共产党章程》，制定本条例。”官方文件上的这种差别，本质上是由于“规章制度”一词既可以指代某一具体的制度，也可以指代蕴含了某项制度的文本。正如法学之中所谓“刑法”“民法”等概念，本身既可以指代刑法、民法的内容即其蕴含的法律关系，也可以指代刑法、民法规范，甚至在很多时候可以指代刑法学、民法学学科一样，需要根据不同情况判断。

因此，在精确意义上，“组织法规制度”是与“组织法规规范”或“组织法规文本”相对应的概念，而“组织法规规范”和“组织法规文本”仅是组织法规作为外在形式的一种含义。当“组织法规”一词的含义指向其规定的内容时，其与“党内法规制度”并无区别；但当其更多指向文本或规范本身时，便应当表述为“组织法规”，而非“组织法规制度”。本书所述的组织法规不仅在文本或规范本身意义上进行探讨，还包含组织法规内容所指向的具体制度。