绩效评估视野下地方政府有效性的制度建构

第一章导论/1

一、问题的提出/1

二、本文研究的理论意义和现实意义/8

三、核心概念界定/10

四、地方政府有效性制度建构的国内外研究现状/ 22

五、本文研究的基本方法一一整体主义的新制度经济分析法/32

六、本文研究的理论假设和一般分析框架/35

七、本论文可能实现的创新及其存在的不足/37

第二章地方政府有效性制度建构的价值选择/40

第一节官僚制关于政府有效性建构的效率价值/41

一、官僚制“效率价值原则”的构建基础/41

二、官僚制的效率价值规定着有效政府的基本特征/42

三、官僚制效率价值原则的合理性基础及其精神实质/43

第二节公平价值与有效政府的理性建构/45

一、新公共行政学关于政府有效性公平价值的理性建构丽/46

二、新公共行政公平价值的基本内容/47

三、止于理性反思的公平价值/49

第三节新公共管理关于政府有效性建构的效益价值

一、新公共管理基于效益价值的范式转换/50

二、新公共管理效益价值的应用及其发展趋势

三、新公共管理效益原则的价值转换

四、以宪政主义为特质的新公共服务理论/57

五、西方行政价值嬗变对

第四节地方政府有效性制度建构的元价值选择/61

一、公平与效率关系的争论源考/61

二、公平与效率关系的相互统一/66

三、政府有效性价值选择的具体路径/69

第三章地方政府有效性建构的制度预设/74

第一节地方政府制度绩效建构的逻辑起点

一-均衡经济增长与社会发展/75

一、当代社会发展观的演进及其一般意义/75

二、从经济增长走向社会发展一一政府制度绩效转变的依据/77

三、均衡经济增长与社会发展一一政府制度绩效构建的

逻辑起点/79

第二节地方政府制度绩效的目标建构/82

一、政治效率的合法性一一地方政府绩效目标的制度基础/83

二、组织效率的合理性一一地方政府绩效目标的制度核心

三、职能效率的有限性一一地方政府绩效目标的制度保障

第三节地方政府绩效的制度指标建构/99

一、地方政府绩效指标的价值标准/99

二、当代中国地方政府绩效指标的价值确证/103

三、地方政府绩效指标的评估体系/108

四、地方政府绩效指标的评估标准/110

五、地方政府绩效指标的制度保障/112

第四章地方政府有效性缺失的制度分析/116

第一节GDP政绩观与地方政府的经济有效性/117

一、地方政府有效性建构的核心政治变量一一意识形态/119

二、增长型意识形态政府绩效观的演进历程/122

三、经济增长政绩观与地方政府有效性的价值缺陷

四、从经济增长走向社会发展的当代启示/129

第二节经济有效性与社会有效性的政府绩效选择/134

一、政府行为的公共性与自利性/137

二、地方政府作为地方利益代言人角色的强化/141

三、政府自利及其制度绩效的具体表征/144

第三节地方政府的政绩效用目标及其制度逻辑

一、地方政府绩效效用的目标函数/150

二、压力型体制的由来及其功能/152

三、高度集权的干部管理体制对压力型体制的支撑作用/156

四、政治一行政承包机制与地方政府绩效自主性的提升/158

五、政绩至上的考核机制与自主性扩张的内在冲动/159

六、地方政府任务绩效与制度绩效的逻辑选择/164

第五章地方政府有效性制度建构的目标路径/169

第一节地方政府政治绩效的合法性与公共性/171

一、合法性对政府公共性的本质规定/171

二、从政府理性走向公共理性/175

三、公共性塑造下的地方政府制度绩效转型

第二节地方政府组织绩效的合理性/183

一、地方政府组织绩效合理性的范式选择

二、地方政府组织绩效改革的路径选择

三、地方政府组织绩效改革的路径模式

第三节地方政府职能绩效的有限性/196

一、政府职能有效性的理论界定/196

二、当代中国政府机构改革与政府职能绩效的构建

三、地方政府职能绩效有限性的目标路

第四节地方政府权责绩效的对称性/204

一、评估主体选择与地方政府的责任取向

二、转型期地方政府政治责任与管理责任的实践冲突

三、地方政府权责绩效对称的目标路径

四、地方政府权责绩效对称的评价尺度/212

第五节公众满意度对地方政府绩效测评指标的实证研究/ 218

一、选例的缘起/219

二、建立公众满意度测评

三、理论借鉴

四、实证研究

五、结语/ 229

主要参考文献/ 230

致谢/ 234

第一章

导

论

一、问题的提出

在当代中国走向现代化的进程中，基于政府主导型现代化发展模式的逻辑使然，政府对经济和社会的发展，起着举足轻重的作用。因而，有关政府有效性问题的研究，也构成了行政学和经济学经久不衰的研究主题。由于社会发展体现为一个动态渐进的自然历史过程，所以，从静态上看，不存在一种放之四海而皆准的政府有效性的合理界定，从动态上看，不存在一成不变的政府有效性评估指标的固定量化。对于市场经济体制发育成熟、民主法制秩序较为完善

的西方发达国家来说，政府有效性的建构在很大程度上取决于“自下而上”

府

的渐进性制度的生成过程;而对于正处于由计划经济体制向市场经济体制全面转型的当代中国来说，政府有效性的建构则不能笼统的归结为静态层而上政府职能的转化和动态层面上政府绩效评估指标体系的逐层量化。因而必须从经济发展与制度建构相互关系的深层机理上，来动态考察地方政府有效性的合理内涵，影响因素及其由此而规约着的制度路径。

心由全能政治社会向后全能体制的过渡田，不同国家呈现出了不同的路径模式和制度选择，中国政府职能的转型经验表明，即使在相同和相近的宏观制度环境下，地方政府有效性的制度建构与其在经济社会发展中的作用，也是大相径庭的。这是因为，政府有效性的制度建构，固然与政府职能的转变、政府规模的大小密切相关，但更深层次上的挑战则是在特定制度规约下，对地方政府绩效评估标准的价值设计和科学评价体系有着密切的关系。当代中国深化行政体制改革面临着的一系列难题，以及每次机构改革都不可避免的陷人“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，其中原因固然与从理论上厘清政府职能和政府规模有关，但是更同在政府有效性的价值预设下，以动态设计的绩刘评价体系为根据，对地方政府有效性的制度建构作出合理的绩效评估标准分析有关。基于此，本文以对地方政府有效性价值预设的历史考寨察作为逻辑起点基于特定经济发展条件下，合理政府权责对经济发展的职能定位为前提，从中国经济发展与制度供求关系的相互作用机理出发，界定地方政府的有效性及北评价指标，从中揭示当代中国政府职能转变和职责有效的制度变迁过程。(一)政府绩效价值的制度生成，规约着政府制度变迁的有效性如何适应以市场化为导向的经济体制改革实践，推进行政体制改革，转变政府职能，建立有效政府，是改革开放以来中国行政管理学界面临的一个根本性的课题。围绕这一问题，学者们或者从政府机构改革与数量规模的增减关系上，划定政府的大小规模(如大政府与小政府之争)，来论证政府的有效性;或者从政府职能定位与政府权责划分的权能组合上，划定政府的性质类别(如服务型政府、责任型政府或法治型政府)，来论证政府的有效性。前者涉及的是行政权力机构的合理分化、增减和重组，是行政体制数量上的变革;后者涉及的是行政权力作用的空间、领域和形式的合理定位，是行政体制结构上的变革。

然而，无论是基于政府外在数量规模有效的政府机构改革，还是基于政府内在职能权责有效的政府职能转变，最终都没有走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。这是因为，中国传统的行政体制与计划体制有着重大的内在关联，已经形成了一种相互支撑、相互限制的强化机制。中国行政机构、政府规模的问题，在很大程度上是传统行政体制及其运行机制，以及其所指向客体的政策结果所决定的。只要政府没有从经济与社会协调发展的整体视角上来建构评价政府绩效的合理价值标准，那么，其体制变迁所体现的制度结果就不能得到较好的展示，政府有效性的制度设计就不会有实质性的改变，机构改革就很难取得实质性的成效。如果没有与经济发展要求相一致的行政法制、行政监督体制、行政决策体制、行政人事(公务员)制度、行政社会管理制度等方面的进一步改革与完善，机构改革也难以取得相应的效果。政府的制度设计决定着政府的制度绩效，而政府制度绩效的价值评估标准的合理生成，则依赖于经济与社会发展的现实要求，并构成政府制度设计的前提。

由此可见，政府绩效评估的价值标准及其现实规定性，不仅制约着政府职……

本书共分为五章，主要内容包括：导论；地方政府有效性制度建构的价值选择；地方政府有效性建构的制度预设；地方政府有效性缺失的制度分析等。