“河长制”下地方政府流域治理跨部门协同研究

刘小泉，井冈山大学商学院副教授，2019年获同济大学管理学博士学位。研究方向为地方治理、公共政策分析与评估。近年来，作为项目负责人主持国家社科基金一般项目1项、省级科研课题6项，出版专著1部，发表学术论文20余篇。

第一章 绪论

第一节 研究背景与问题的提出

第二节 相关概念界定

第三节 主要内容与研究方法

第四节 研究意义与创新之处

第二章 文献综述与理论基础

第一节 “河长制”相关研究

第二节 流域治理跨部门协同相关研究

第三节 跨部门协同理论框架研究

第四节 文献评述

第五节 本书的理论基础

本章小结

第三章 “河长制”下地方政府流域治理跨部门协同的现状、动因与困境

第一节 “河长制”下地方政府流域治理跨部门协同的现状

第二节 流域治理跨部门协同的动因

第三节 “河长制”下地方政府流域治理跨部门协同的困境

本章小结

第四章 “河长制”下地方政府流域治理跨部门协同绩效评估指标体系的构建

第一节 评估指标体系的初步建立

第二节 评估指标筛选

第三节 评估指标赋权

本章小结

第五章 “河长制”下地方政府流域治理跨部门协同绩效评估指标体系的应用

第一节 样本概况与调研设计

第二节 “河长制”下福建省Q市跨部门协同绩效评估结果分析

第三节 “河长制”下江西省N市跨部门协同绩效评估结果分析

第四节 “河长制”下陕西省H市跨部门协同绩效评估结果分析

第五节 评估结果对比及共性问题探析

本章小结

第六章 “河长制”下地方政府流域治理跨部门协同绩效影响因素实证分析

第一节 概念模型与研究假设的提出

第二节 实证研究设计

第三节 数据分析与结果讨论

本章小结

第七章 “河长制”跨部门协同SRPCo框架与案例检验

第一节 “河长制”跨部门协同sRPc0框架

第二节 案例选取与资料获取

第三节 宁波市“河长制”跨部门协同案例分析

第四节 镇江市“河长制”跨部门协同案例分析

第五节 案例对比分析和跨部门协同SRPCO框架检验

本章小结

第八章 “河长制”完善之道与跨部门协同治理的优化路径

第一节 “河长制”的运行逻辑、隐忧及其完善之道

第二节 流域跨部门协同治理的优化路径

本章小结

第九章 结论与讨论

第一节 研究结论与启示

第二节 关于“长制”衍生的讨论

参考文献

附录一 访谈提纲

附录二 “河长制”下地方政府流域治理跨部门协同绩效评估指标调查问卷

附录三 “河长制”下地方政府流域治理跨部门协同绩效指标权重调查问卷

附录四 “河长制”下地方政府流域治理跨部门协同绩效评估调查问卷

附录五 “河长制”下地方政府流域治理跨部门协同绩效影响因素调查问卷

第一章绪论

第一节研究背景与问题的提出

一、研究的现实背景

水渗透于人类生活的每一个角落，水环境的保护关乎人类社会的发展与文明的兴衰，因为水的使用直接或间接影响着空间规划、农业灌溉、工业生产、居民生活、公共卫生、交通运输、旅游观光等领域和事务。遗憾的是，当今社会，人类与水之间面临着前所未有的紧张关系。在我国，人口规模的扩大和社会工业化的进程给流域水环境造成的污染远远超过其本身的自净能力。《2010一2030年国家水环境形势分析与预测报告》指出，在现有废水处理水平正常提高的情景下，我国废水排放量将由2007年的1838亿吨上升到2030年的2113亿吨，增长量约为15%。淮河、海河、辽河这“三河”流域单位面积污染物排放强度最大，且呈上升趋势，水污染已成为制约流域经济发展的重要因素之一，治理任务相当艰巨。《2015中国环境状况公报》显示，全国423条主要河流、62座重点河湖（水库）的967个国控断面中，Ⅳ~V类水质断面占26.7%，劣V类水质断面占8.8%。根据2018年的监测数据，我国5.5%的河流、16.1%的湖泊、2.6%的水库以及9.0%的省界断面水质为劣V类。

“十二五”以来，党中央、国务院把环境保护放在更加重要的战略位置，作出一系列重大决策部署，以大气、水、土壤污染治理为重点，坚决向污染宣战。在流域治理方面，随着《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）的发布与实施，以及“绿水青山就是金山银山”等生态文明理念的提出，流域水环境问题受到前所未有的关注。尽管当前许多地方政府已将流域治理工作列入重要工作日程，但多部门分工负责的管理体制无法满足水质持续改善的需要。我国流域水环境管理的职能分散于多个部门，其中，环保部门和水利部门承担主要的涉水管理工作，住建、农业、渔业、林业、交通、海洋、城管等部门在相应领域内承担着与水有关的行业分类管理职能，发改、工信、财政等综合经济部门负责协调生态环境与经济发展的综合事务、重大项目安排和预算拨款等。在多部门分管的管理体制下，各个涉水部门，一方面，认为自己的权威有限，即使发现问题也不能越权管理，因为管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管污水回收、管水量的不管水质、管水源的不管供水；另一方面，抱怨职责分工不够明晰、缺乏沟通、信息分散，出了事情相互推诿。这种“碎片化”管理体制显然无法有效解决我国严峻的水生态破坏问题，严重影响了地方政府流域综合治理效果。为了促进水环境质量的改善，涉水部门之间必须协同合作，联合发力，从碎片化走向整体性。

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，其中第十二条提出，“各级河长制办公室要加强组织协调，督促相关部门单位按照职责分工，落实责任，密切配合，协调联动，共同推进河湖管理保护工作”。2017年6月，修订《水污染防治法》使“河长制”法制化，明确省、市、县、乡建立“河长制”，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水污染防治、水环境治理、水域岸线管理等工作。截至2018年6月底，全国31个省（自治区、直辖市）已全面建立“河长制”，每条河流都有了河长。在“河长制”全面推行的背景下，地方政府流域治理工作由“九龙治水”的部门负责变成“首长负责、部门协同”，从遏制水质恶化迈向水质改善、水岸同治。生态环境部公布的数据显示，自2017年以来，全国地表水质逐年改善，截至2020年年底，全国地表水处于劣V类的比例为0.6%，与2016年相比，下降8个百分点；2899个城市黑臭水体中，已完成整治2513个，消除率为86.7%。尽管“河长制”实施后大江大河的水质稳步改善，然而流域水环境保护不平衡、水生态破坏现象仍然存在，部分流域的城乡面源污染和农业面源污染防治任重道远①。推行“河长制”，目的是实现“河长治”，所以我们需要总结地方政府跨部门协同治水的经验，寻找……

“河长制”藉由地方党政领导负责制，将分散在各涉水部门的资源和力量进行整合，实现了流域治理由“部门分工负责、分散管理”向“首长负责、部门协同”模式的转变。本文系统地探究了“如何来评估跨部门协同绩效？”“哪些因素影响协同绩效？”以及“如何构建适合中国国情的跨部门协同理论框架？”等一系列问题，对于推动“河长制”治水的常态化、长效化具有重要的理论和现实意义。首先，本文在分析地方政府流域治理跨部门协同现状、动因和困境的基础上，借鉴国内外相关研究成果，结合“河长制”工作实情，运用隶属度分析、层次分析等方法，从协同过程、社会结果、环境结果三个维度构建了“河长制”跨部门协同绩效评估指标体系。接着，选取福建省Q市、江西省市和陕西省H市作为研究样本，对绩效评估指标体系进行实证研究。其次，本文借鉴国外已有的“前提一过程一结果”研究框架，构建了“河长制”下地方政府流域治理跨部门协同绩效影响因素概念模型，并对该假设模型中的直接效应、中介效应和调节效应进行了验证。再次，本文对国外学者提出的协同治理sFIC0框架进行了修正，构建了“河长制”这-独具中国特色河湖管理制度下的跨部I门协同SRPCO框架。然后，选取宁波市和镇江市的“河长制”跨部协同为案例研究对象，对多部门联合治水活动进行了全面地剖析与对比分析，以检验SRPCO框架的合理性。最后，本文分析了河长制面临的隐忧，并提出了跨部1”协同的优化路径。