PPP全流程运作实务

　　PPP是public-private-partnership的缩写,国际上并没有统一的概念，不同主体从不同的角度理解会有不同的定义，在我国，相关政策文件中称之为“政府与社会资本合作模式”。

　　自2013年底财政部提出PPP模式以来，PPP的概念在政策文件中不断发展，目前，我国正在推广的PPP属于广义的PPP概念，即指政府与社会资本之间的一种合作关系。因此，在我国使用者付费项目与政府付费项目均可称为PPP项目。PPP在我国是一个新概念也是一个老概念，在新时期下，PPP肩负着转变政府职能、深化财税体制改革的特殊使命，具有浓厚的中国特色。目前，PPP已成为我国公共服务与基础设施项目的主要投融资模式，社会资本经过初期的质疑与彷徨之后迅速拥抱PPP，市场竞争愈加激烈。

　　但是，由于国家层面的PPP立法尚未完成，而已经出台的PPP政策文件效力等级低，且存在互相冲突与衔接不一致的情形，在国内PPP项目实践操作过程中，社会资本经常会遇到一些困惑，如政府平台公司可否作为项目实施机构，非经营性项目如何配置土地、商业等资源，社会资本的合理利润如何确定，政府能否在中期回购社会资本股权等等。根据中国建筑投资业务法律管理制度，我们已经建立起法律人员全过程参与投资项目的工作机制，同时，中国建筑的法务人员非常注重知识积累，自国家推行PPP以来，我们密切关注各项政策文件，进行了PPP政策解读、项目融资研究、PPP实务法律问题研究等一系列知识管理工作。经过两年的积累和沉淀，我们形成了这本《PPP全流程运作实务：核心要点图解与疑难问题剖析》，以期与业内同行进行探讨交流，为促进我国PPP事业不断健康发展添砖加瓦。

　　本书主要从社会资本角度进行编写，主文共分八章。其中，第一章概括描述PPP在中国的发展及现状，主要包括PPP的概念、发展历程、PPP对建筑企业的意义等;第二章主要结合我国已经发布的PPP政策文件，对PPP操作程序、PPP须具备的合法手续及文件、财政部与发改委政策异同等进行介绍，同时，还特别针对政府财政预算程序、政府承诺函等疑难法律问题进行了深度分析;第三章至第八章根据PPP项目全生命周期的操作顺序，对PPP项目获取、合同签订、项目公司、项目融资、建设运营、投资回收与退出等各个环节进行介绍，并重点解析了“投资+施工”一体化选择、联合体法律责任、项目公司章程意思自治、企业国有产权退出等焦点、疑难法律问题。附录中，我们精选了中国建筑正在实施的典型PPP项目，为大家理解和应用PPP提供参考。

　　中国建筑积极响应国家PPP政策，在PPP投资业务中进行了大量的探索，并积累了丰富的经验。这些成功的实践经验，倾注着各级领导及投资、财务资金、金融、法律等各板块业务人员的心血。本书是中国建筑全系统法律人员在为PPP投资业务提供法律服务的过程中，从法律角度对PPP的操作方式、交易架构、疑难问题等进行的提炼和总结。在编写过程中，我们参考了大量资料，开展了多次内部研讨，对于部分疑难法律问题还曾与北京天元律师事务所黄再再律师进行探讨，并获得其专业指导意见，在此表示感谢。中国建筑主要作为社会资本方参与PPP项目，因此，我们更多的是从作为社会资本的建筑企业角度，抛出一个企业在PPP实践中的法律探索、思考和建议。同时，受业务水平所限，书中难免有谬误之处，敬请批评指正。

　　(中国建筑股份有限公司副总法律顾问，法律事务部总经理、市场与项目管理部总经理 秦玉秀)

　　秦玉秀，中国建筑股份有限公司副总法律顾问、法律事务部总经理、市场与项目管理部总经理，中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员，北京仲裁委员会仲裁员，中国政法大学企业法务管理研究中心研究员。主编《建筑企业BT(建设-移交)业务法律操作实务》，在多家报刊、杂志发表多篇文章。近三年来，作为国家发改委特许经营立法专家组成员、中国建筑投资管理委员会委员，多次参与PPP立法研讨、大量参与企业PPP项目的评审与决策工作。获司法部“全国普法先进个人”，国务院国资委“中央企业十佳优秀法律顾问”、“中央企业十佳总法律顾问”。先后从事国内外建筑法律法规的研究;参与按联合国赔偿委员会要求对伊拉克的战争索赔;参与公司工程项目招投标、合同审查、股权转让、投资及房地产项目、贷款担保、房屋买卖及租赁等事务的谈判及相关法律文件的起草、审核及修改;对企业合并、分立、改制、重组上市、资产转让等重大经营决策提供法律风险分析;直接处理及领导处理国内诉讼、国际仲裁50余起，涉及标的30多亿元，避免及挽回经济损失数亿元。

　　第一章PPP在中国

　　第一节PPP之概念、特征与意义

　　一、PPP概念

　　二、PPP的特征

　　三、PPP的重要意义

　　第二节PPP在中国的发展

　　一、PPP在中国的发展历程

　　二、PPP的具体操作方式

　　三、PPP操作中存在的问题

　　第三节PPP之于建筑企业的机遇与挑战

　　一、传统工程承包竞争残酷

　　二、PPP成为地方政府工程建设的主要方式

　　三、PPP乃建筑企业之良机

　　第四节PPP之风险

　　一、法律、政策环境风险

　　二、项目风险分担风险

　　三、政府信用风险

　　四、融资风险

　　五、运营风险

　　六、退出风险

　　第二章PPP操作流程、方式及实务详解

　　第一节PPP的操作流程

　　一、财政部PPP操作流程

　　二、国家发改委PPP操作流程

　　第二节PPP之合法身份证明

　　一、PPP项目实施方案

　　二、物有所值评价

　　三、财政承受能力论证

　　四、PPP项目库

　　五、政府支付责任合法合规纳入预算

　　第三节政府财政支出责任相关法律问题分析

　　一、地方政府财政支出列入预算的流程

　　二、PPP项目财政支出责任纳入预算的条件

　　三、财政预算的周期与PPP项目期限不相匹配的问题

　　四、国家级开发区的预算列入问题

　　五、地方政府进行财政预算调整的流程

　　六、地方政府将财政支出列入预算的性质

　　七、地方政府在PPP项目中的财政支出流程

　　八、财政转移支付的问题

　　九、地方政府不按预算列支的法律责任

　　第四节政府承诺函之法律分析

　　一、最高院判例与地方政府撤销承诺函事件

　　二、政府能否对外担保

　　三、政府出具的《承诺函》的性质

　　四、如何识别政府出具的《承诺函》的合规性

　　五、政府撤销已出具《承诺函》行为的效力

　　第五节政府平台公司作为PPP实施机构的法律分析

　　一、政府平台公司简介

　　二、政府平台公司可否作为PPP项目实施机构

　　三、政府平台公司参与PPP项目的其他方式

　　四、政府平台公司作为PPP项目实施机构的风险

　　第六节PPP的主要操作方式

　　一、某市政道路政府购买服务PPP项目

　　二、某市影子付费PPP项目

　　三、某高速公路缺口补助型PPP项目

　　四、某高速公路使用者付费PPP项目

　　五、某自来水与污水处理厂PPP项目

　　六、某地下综合管廊PPP项目

　　七、北京地铁4号线PPP项目

　　第七节发改委与财政部PPP政策的比较

　　一、立法思想

　　二、监管范围

　　三、项目论证程序

　　四、合同参与主体

　　五、PPP合作期限

　　六、争议解决机制

　　第三章PPP项目获取

　　第一节PPP社会资本选择程序

　　一、资格预审

　　二、采购文件编制与评审

　　三、采购结果确认谈判

　　四、合同签订

　　五、政府采购社会资本流程图

　　第二节PPP社会资本选择方式

　　一、五种采购方式的基本概念及适用范围

　　二、五种采购方式的基本程序

　　三、竞争性谈判和竞争性磋商主要区别

　　第三节投资与施工一体化选择的法律分析

　　一、投资与施工一体化选择的合理性

　　二、投资与施工一体化选择的相关规定

　　三、投资与施工一体化选择的风险防范

　　第四节PPP项目中联合体的法律责任

　　一、PPP项目中联合体存在的必要性

　　二、PPP项目联合体成员

　　三、PPP项目联合体责任承担依据

　　四、PPP项目联合体实务问题探讨

　　第四章PPP项目合同

　　第一节PPP项目合同体系

　　一、PPP项目主要参与方

　　二、PPP项目的合同体系

　　第二节PPP项目合同关键条款

　　一、项目的合作范围与期限

　　二、合同生效的前提条件

　　三、项目融资条款

　　四、项目用地条款

　　五、项目建设条款

　　六、项目运营条款

　　七、项目付费机制

　　八、股权变更限制

　　九、履约担保

　　十、政府承诺

　　十一、项目移交

　　十二、争议解决机制

　　第三节PPP项目风险分担

　　一、PPP项目风险因素

　　二、实践中的风险分担模式研究

　　三、风险分担的原则

　　四、重点风险因素的合理分担建议

　　第四节PPP项目合同与特许经营协议

　　一、PPP项目合同的定义及法律性质分析

　　二、特许经营协议的定义及法律性质分析

　　三、PPP项目合同与特许经营协议的区别与联系

　　四、对PPP及特许经营的立法建议

　　第五节开发区管理机构作为PPP签约主体之法律分析

　　一、开发区管理机构类型及法律地位分析

　　二、开发区管理机构作为PPP项目签约主体的法律分析

　　三、开发区管委会作为PPP项目中签约方的风险及应对

　　第五章PPP项目公司

　　第一节项目公司的设立及法律地位

　　一、项目公司设立相关问题

　　二、项目公司的法律地位

　　第二节投资项目资本金制度

　　一、项目资本金定义及作用

　　二、项目资本金出资形式及资金来源

　　三、现行项目资本金最低比例要求

　　四、项目资本金到位的监管

　　五、项目资本金筹集方式

　　第三节项目公司章程意思自治

　　一、项目公司章程意思自治的相关概念

　　二、项目公司章程意思自治的范围

　　三、项目公司章程意思自治下的结构化设计

　　四、项目公司章程自治下的实操建议

　　第四节PPP项目土地使用权取得

　　一、我国建设项目用地取得的方式

　　二、PPP项目用地的取得

　　三、PPP项目配置土地的相关问题

　　第五节城市地下综合管廊的产权研究

　　一、综合管廊概述

　　二、“产”：综合管廊的基本属性

　　三、“权”：综合管廊的权属认定及权利行使

　　第六章PPP项目融资

　　第一节私募股权投资基金

　　一、私募股权投资基金概述

　　二、公司型私募股权投资基金

　　三、有限合伙型私募股权投资基金

　　四、契约型基金

　　五、私募股权投资基金PPP项目投资方式

　　第二节信托

　　一、信托概述

　　二、信托的风险隔离制度

　　三、单一信托与集合信托计划

　　四、PPP项目信托融资方式

　　第三节保险资金

　　一、保险资金投资概述

　　二、保险资金基础设施投资计划

　　三、基础设施债权投资计划

　　四、保险资金投资PPP项目

　　第四节项目收益类债券

　　一、项目收益票据

　　二、项目收益债券

　　第五节商业银行保理融资

　　一、保理业务和保理融资

　　二、关于保理融资中的应收账款

　　三、保理融资与应收账款质押贷款的区别

　　四、关于保理融资的出表问题

　　第六节PPP项目表外融资的法律分析

　　一、表外融资概述

　　二、PPP模式实现表外融资的具体方式

　　第七章PPP项目建设与运营

　　第一节征地拆迁风险的法律应对

　　一、征地拆迁的风险分析

　　二、项目建设中征地拆迁风险的防控措施

　　第二节政府审计的法律分析

　　一、PPP项目政府审计概述

　　二、PPP项目全面适用政府审计面临的障碍辨析

　　三、政府审计对社会资本可能产生的影响分析

　　四、社会资本对PPP项目政府审计的应对

　　第三节PPP项目保险

　　一、项目保险概述

　　二、PPP项目保险的购买

　　三、常见项目保险

　　第四节政府绩效考核风险与应对

　　一、政府绩效考核的基本概述

　　二、政府绩效考核的风险分析

　　三、政府绩效考核的风险防控建议

　　第五节对赌协议简析及其在PPP模式中的应用

　　一、对赌协议概述

　　二、海富投资VS.甘肃世恒案(暨对赌协议的效力讨论)

　　三、对赌协议在PPP模式中的应用探讨

　　第六节PPP模式下建设工程优先受偿权的法律分析

　　一、建设工程优先受偿权的相关规定与权利属性

　　二、PPP项目中建设工程优先受偿权实现的困境与突围

　　三、PPP模式下建设工程优先受偿权的行权主体

　　四、PPP模式下优先受偿权受偿范围与实现方式

　　五、关于建设工程优先受偿权的立法建议

　　第八章投资回收与退出

　　第一节PPP项目企业国有产权退出的法律分析

　　一、企业国有产权概述

　　二、股权转让退出

　　三、解散清算退出

　　四、项目公司减资退出

　　第二节PPP项目政府支付保障措施法律分析

　　一、PPP模式合法合规

　　二、工程建设合法性审批手续齐全

　　三、第三方政府付费担保措施

　　第三节资产证券化

　　一、资产证券化的概念

　　二、资产支持专项计划

　　三、资产支持票据

　　第四节政府违约责任研究

　　一、政府行为

　　二、政府违约责任

　　三、政府违约责任承担与救济

　　附录：PPP示范项目典型案例

　　一、重庆市龙洲湾隧道工程PPP项目

　　二、湖南长沙市地下综合管廊PPP项目

　　三、荥阳市人民医院整体建设PPP项目

　　四、湖北省武汉市江夏中央大公园PPP项目

　　五、贵州省六盘水市六盘水地下综合管廊PPP项目

　　本书按照PPP项目的生命周期进行架构，对PPP项目发起与准备、项目获取、项目合同、项目公司、项目融资、建设与运营、投资回收与退出等全流程运作实务进行详解，对PPP项目运作实践中存在的焦点、疑难法律问题进行系统和深入的诠释。此外，本书还讲解了PPP模式在我国的发展状况、操作流程和方式、政策法规环境、存在风险及防控建议等。大量图表的运用及典型案例的剖析，为读者清晰、便捷地掌握PPP模式的运作实务提供了借鉴和指导

　　★PPP模式全流程运作实务详解

　　★核心要点图解与典型案例剖析

　　★实践中焦点、疑难法律问题诠释

　　★提示项目潜在风险及防控建议

　　★对比解读相关法规政策及示范项目