政府的边界

序 言 产业政策问题分歧的原因 

 黄益平（北京大学国家发展研究院） 

 1932年2月，哈耶克与凯恩斯在伦敦经济学院就如何应对1929年的大萧条问题展开了激烈的争论。2016年11月，林毅夫和张维迎在北京大学就经济发展中的产业政策问题进行公开辩论。这两场相隔80多年的论战的根本问题其实非常相似，即如何界定市场经济中政府的作用。不过凯恩斯和哈耶克关注的是宏观经济的周期性问题，而林毅夫和张维迎则聚焦经济发展的结构性问题。但可以预期的是，未来这样的讨论还会以不同的形式重演。 
 学者对政府边界问题尤其是对产业政策的看法大相径庭，归根到底还是因为对三个基本问题的判断不一致：第一，当前政府对经济的干预是过多还是不足？第二，是否存在市场失灵？如果不承认市场失灵，那政府干预只能是画蛇添足。第三，假定存在市场失灵，政府是否能够做得更好？在最近的这场讨论中，我们可以很清楚地看到，对现实的感受与对理论的求证常常是纠缠在一起的。理论联系实际当然没有错，但两者也不能互相替代。 
 国内的一些学者怀疑甚至反对产业政策的立场主要是基于我国政府对经济的干预仍然太多这样一个基本事实。政府干预经济最极端的形式就是中央集权的计划经济模式，以苏联为代表的一些社会主义国家用几十年的试验证明了这条路走不通。波兰经济学家兰格曾经试图将市场机制引入社会主义经济运行的理论模式研究，并致力于提高计划的科学性，但这些努力最终也没能改变计划经济这个人类大试验必将退出历史舞台的宿命。 
 我国在1978年就开始实行改革开放政策，经济市场化开启了一个延续几十年的高速增长的新时代。但我国的经济改革所采取的是双轨制策略，一方面让市场机制和民营企业高速成长，另一方面却继续保留了计划经济的一些做法，特别是对国有企业的支持与保护。这个双轨制的改革策略，曾经在维护社会经济稳定的同时，显著地促进了经济增长。但政府继续干预市场运行与资源配置，已经成为实现可持续增长甚至维持金融稳定的主要障碍。因此，十八届三中全会关于“让市场机制在资源配置中发挥决定性作用”的主张，在经济学界受到了普遍的欢迎。在这样的现实背景下，林毅夫教授倡导产业政策的主张确实容易受到质疑，张维迎教授关于“产业政策就是披着马甲的计划经济”的论断更是通俗易懂。 
 但林、张提出的问题可能同样重要。在现实生活中，我们看到了太多的政府官员以产业政策之名行揽权管制之实。因此，我们要严密防范产业政策变成翻版的计划经济的可能性。与此同时，我们也不应简单化地将产业政策看作计划经济，虽然坏的产业政策可能还不如计划经济。因此，研究产业政策，可能需要适当地从所处的小环境中跳出来。产业政策到底是什么？不同的学者会有不同的定义，但实质是政府通过一系列的政策干预引导、支持特定产业的发展。 
 产业政策是否必要，在很大程度上取决于是否存在市场失灵。如果市场机制已经完美无缺，那么政府实施产业政策只能是帮倒忙、添乱。从这一点看，张维迎教授提出的“不存在市场失灵，只存在经济理论失灵”的观点，与其反对产业政策的立场，在逻辑上倒是自洽的。在他看来，政府的功能应该被限制在提供中性的公共服务，包括维持秩序、保护竞争和建设基础设施等之中。 
 但市场失灵真的不存在吗？相信大多数经济学家是承认有市场失灵现象的，比如，一些经济活动的成本或收益很难内部化。一个例子是环境污染，个别企业排污，全社会受害，政府只好通过排放标准或者污染罚款来内部化排放的成本。另一个例子是研发创新，企业做研发需要大量的人力、物力投入，但新的生产技术一旦被发明出来，大家很容易模仿，研发企业也无法内部化收益，政府的一个应对手段是保护知识产权，即在一段时期内禁止其他企业应用这项技术。 
 市场失灵可能是产业政策的最朴素的逻辑理由。但市场失灵的表现在不同国家甚至不同的发展阶段可能是不一样的。以政府对金融体系的干预即金融抑制为例，麦金农认为金融抑制影响金融发展与效率，因此对经济增长是不利的。但斯蒂格列茨发现，在发展中国家，适度的金融抑制有利于金融运行与稳定，可以促进经济增长。导致这样一种现象的原因在于：发展中国家的金融市场与监管制度尚不完善，如果完全放开来，反而容易导致资源错配与金融风险，这就是市场失灵，而适当的金融抑制相当于帮助其克服了市场失灵。但随着市场的成熟，这样的市场失灵现象也可能会逐步减弱。

张维迎，现任北京大学国家发展研究院金光经济学讲席教授，北京大学市场网络经济研究中心主任，中国企业家论坛首席经济学家。曾任北京大学光华管理学院常务副院长（1999-2006）和院长（2006-2010）。2000年获得国家自然科学杰出青年基金；2002年，获得CCTV“中国经济年度人物”；2008年，选入中国经济体制改革研究会评选的“改革30年，经济30人”；2011年，因对双轨制价格改革的开创性研究荣获第四届“中国经济理论创新奖”；2013年，获得网易财经“年度ZUI有影响力经济学家奖”。 

 林毅夫，北京大学国家发展研究院教授、名誉院长。1994年创立北京大学中国经济研究中心（现北京大学国家发展研究院），并担任主任一职。2008年被任命为世界银行首席经济学家兼负责发展经济学的高级副行长，成为担此要职的发展中国家DI一人。2012年在世界银行的任期届满，返回北大，继续教学研究工作。 

第一编 张维迎、林毅夫关于“产业政策”的讨论 

 林毅夫：经济发展有产业政策才能成功 
 张维迎：为什么产业政策注定会失败？ 
 张维迎：林毅夫在产业政策问题上的四个错误 
 林毅夫：回应张维迎指出的所谓四个错误 
 林毅夫：发展中国家应如何利用“后发优势” 
 张维迎：我为什么反对林毅夫？ 
 林毅夫：产业政策与国家发展——新结构经济学的视角 

 第二编 经济学家看“产业政策” 

 詹姆斯?罗宾：产业政策和发展：政治经济学视角 
 菲利普?阿吉翁等：产业政策和竞争 
 吴敬琏：什么是结构性改革，它为何如此重要？ 
 贾　康：产业政策与供给侧改革 
 王小鲁：关于“十三五”期间产业政策转型的思考 
 赵 坚：产业政策之争中的逻辑问题 
 韦 森：政府在新兴产业的投资效率不如企业和市场 
 李稻葵：林毅夫和张维迎之争没抓住经济问题的根本 
 梁建章、黄文政：最好的产业政策是以“人”为本 
 冯兴元：竞争政策才是最好的产业政策 
 沈建光：产业政策大讨论：从“巨大中华”看产业政策之争 
 张曙光：市场主导与政府诱导——评林毅夫的《新结构经济学》 
 王 勇：新结构经济学中的“政府” 
 朱恒鹏：“有为政府”论是实操宝典还是理论游戏？ 
 樊 纲：中国经济的问题到底在哪里？ 
 钱颖一：国企中也能有企业家精神 
 吴敬琏：产业政策讨论停留在表面上打转 
 田国强：对当前中国改革及平稳转型意义重大的三个问题 

张维迎与林毅夫两位经济学家围绕中国产业政策的理论与实践问题展开了多次辩论，此次辩论主题聚焦在中国经济体制改革的核心问题：应该如何处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。因话题之敏感与交锋之激烈，引起了国内几乎所有的主流经济学家与全民广泛关注。本书辑录了此次大辩论中两位经济学家的主要观点与其他重磅经济学家的相关文章，让读者了解中国经济体制改革的过去与未来。 

1.张维迎、林毅夫关于“产业政策”的辩论，被称为中国经济的“世纪之辩”。两位经济学家的每次辩论都因与中国经济现实与未来的紧密关系而备受社会关注，此次有关产业政策的辩论依然如此。 
 2.林毅夫、张维迎两人此次观点交锋，之所以不仅引起学界的广泛关注，还演变成一场关于产业政策理论与实践问题的全民大讨论。 
 3.这场讨论将影响中国经济未来二十年的走向，因为切中了当下经济体制改革的核心问题：处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。 
 4.不止是张维迎与林毅夫两位，吴敬琏、樊纲、钱颖一、贾康、李稻葵、韦森、张曙光等掌握中国经济学话语权的众专家同时发声，参与到这场讨论中，成为中国经济学界2016年的重要事件之一，也值得读者关注与共同思考。