制度改变中国
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天津宝坻
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作者樊纲
出版社中信出版社
ISBN9787508646510
出版时间2014-10
装帧精装
开本16开
定价58元
货号972064907221123078
上书时间2024-11-12
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前言
经济制度与经济生活
《制度改变中国》收集了我在过去二十几年里发表过的与制度（主要是经济制度）有关的一些杂文、随笔。它们多数是从一些我们现时的日常生活中能够观察到的现象入手，解析大千世界中无处不在的制度，分析制度形成与变迁的逻辑，说明制度的重要，解释制度与文化、道德的关系，与政府、政策的关系，论证为什么现代的经济学者特别重视制度，我们为什么要进行体制改革。体制改革是过去二三十年中国经济社会生活的主题之一，人们对改革的事情议论纷纷，也对我们这些研究者提出了各种各样的问题，要求我们从各个角度进行解答，也就为这些文章提供了市场。
当然这些在不同时期、针对不同现象、有时是随手记下的杂文，不可能系统地论述制度。有的问题，由于在许多不同的现象中都起到重要作用，所以可能在若干篇文章中都是议论的重点；而有的问题，则并没有在这些文章中涉及。我们现在也不可能通过对“制度经济学”或“（体制）转轨经济学”的系统描述来说明本书所收文章之间的相互关系。但是我想，也许我可以通过这篇序言，把有关制度的主要问题，稍微系统地整理一番，供读者参考。同时，也借助这篇序言，把那些我在本书文章中已经说过的有关制度的一些话再强调一下，或是把那些没有在本书文章中说过的略加论述，以补文集的不足。
所以说，这篇序可以作为本文集的一个“导读”，也是所谓“制度经济学”的一个提纲。这样，写这篇序就成了一个挑战：我力争在有限的篇幅内，用较为简洁的语言，系统地把制度经济学的主要问题，提纲挈领地表述一番。
1. 什么是制度：制度是规范人与人利益关系的一套规则
制度是强制执行的人与人之间关系的行为规范。
鲁滨逊漂流到荒岛，一个人的时候，发生的一切都是人与自然、人与物质世界的关系：他用多少时间去觅食，用多少时间建造逃生的小船，如何抵御风雨，等等。“星期五”出现后有了两个人，就有了人与人的社会关系，这时就要有规范人们利益关系的制度了：产品如何分配，财富归谁所有，谁干什么活儿，谁听谁的，等等。所有权关系是这一切经济关系的基础，而与各种利益相关的那些产权关系（property rights），是制度要规范的主要内容。
正式的制度是要成文的，也就是要在事后发生利益纠纷时有案可查。两个人之间办一件事的协议，就是一种制度。协议条款越写越多，说明大家在实践中发现要规范的事情越来越多。协议、合同中的一些常见的条款，最后变成公共的制度，大家写一句“按相关法律”办事，就可以省去许多笔墨。
同时正式的制度是要强制执行的，其意义就在于如果有人不按规范办事，是要受到惩罚的，要为此支付成本。而这就是说，制度不仅是写在纸上的一些条款，而且要有一套组织加以贯彻，要有可信的惩罚机制。有立法而无司法，而且是没有有效的司法，不构成真正的制度。
有正式的制度，相应地也就会有所谓“非正式的”制度，这指的是一些不成文的、没有强制执行的“社会行为准则”（social codes）。但这些行为准则与一般的所谓“道德”的差别在于，它们也是会有惩罚作为后盾的。比如在一个“熟人”市场中，一个人骗了人，以后大家都不与他做生意，他就没了市场，收入下降。只有这时，不能骗人，才构成这一社会中的非正式制度。在历史上的很多场合，社会的确是靠这种非正式的制度维系的。但是在一个流动性越来越大、大多数情况下人们是与“生人”打交道的场合，正式的制度（包括信用记录制度）就成为必需。
2. 制度的逻辑：人之初，性本恶
经济学的一个前提假设（公理性假设）是：人之初，性本恶。人不仅以追求自身利益最大化为目的，而且是机会主义的，一有机会就会损人利己，做出坑蒙拐骗、贪污苟且的事情。
制度的作用就是尽可能明确地界定不同个人之间的利益边界（产权），规范人们的行为，尽可能地减少一些人损害另一些人利益的事情。这样，每个人都在明确的边界内最大限度地发挥创造性，追求利益最大化，整个社会的利益也就实现了最大化。
好的制度扬善惩恶，那么它的基本前提就要假定存在“坏人”。不一定假定大家都是坏人，但是只要有一个坏人存在，就要有制度存在，否则这个坏人做了坏事不能受到惩罚，下一个人就会学着也去做坏事，结果就是“劣币驱逐良币”，世风日下，道德沦丧，好人也变成了坏人。
以前苏联版本的政治经济学，假定一搞公有制计划经济，大家就都以全民利益为目标而努力工作，大公而无私，并且按此逻辑设计了制度，结果是人们越来越懒，产品质量越来越差，经济越来越没有活力，贪污腐败越来越严重，最后走向灭亡。制度的逻辑错了，一错到底。
其他学问（比如伦理学、人类学和宗教学）可以假定人之初性本善，可以假定人可以被教化，可以都是好人；经济学则不同，必须假定坏人的存在。在一个每个人都追求利益最大化，而人们的利益会有重叠、每个人的行为会有许多外部性的世界里，必须有制度来防止一些人的正当利益被别人损害。假定存在坏人，是为了保护好人。
3. 制度的成本：有效的制度是在现实中真正起作用的制度
任何交易都是有成本的，包括要花时间了解交易对方的信息，包括要承担交易损失的风险。在一般意义上，这是人与人打交道时所要花费的成本，经济学称为交易成本。
任何制度的形成与执行，都是要有成本的，它是社会总交易成本的一种。起草和制定一种制度要花费许多人的时间，而执行这一制度，也就是使它成为可信的、真正有约束力的制度，要有司法体系，要有监督与检查，要有警察和监狱，这些都要费时费力。打官司要花律师费，告状的一方要花费很多的时间与精力，都是这种制度成本的一个组成部分。
制度成本太高，往往会导致制度无法实施，甚至导致一种制度流于形式，构不成可信的有效的制度。这种情况出现时，我们就应该想到，也许是制度本身的某些环节上存在更为根本性的问题。比如反对腐败这件事情。如果腐败的人太多，导致所谓的“法不责众”，我们就应该去想为什么腐败这么容易发生，监管起来这么难。腐败的定义是以公权谋私利。如果公权和公钱太多，腐败自然容易发生，而且一定是因为要被监管的人太多而监管成本太高，导致查也查不过来，抓也抓不彻底，这时我们就应该去想一想是不是问题的根本在于公权和公钱太多，政府管的事太多，财产的公有制太多。不从这些根本的制度上着手，只是抓监督与检查，结果是制度成本太高，还是无法有效地抑制腐败。好的制度不仅体现公平正义，还要便于实施，有效可信。私有制相比公有制的一个优势，就在于它承认私人利益，让私人拥有产权与承担风险，自己“看着”自己的东西，不必动用公权去防止贪污腐败。
制度经济学的代表人物、美国经济学家科思提出的一个著名假说是：如果不存在交易成本，把产权界定给谁都没有关系，人们可以通过交易达到同样的利益均衡。但这一假说的反命题就是：交易成本的存在，决定了产权界定是重要的！事实上，由于产权本身决定了谁来支付交易成本，制度的结构，就会决定经济的结构。
从这个意义上说，能否对交易成本或制度成本给予充分的补偿，关系到能不能有一个好的制度。打官司是一件费时费力有风险的事，而如果赢了官司，也不能给予胜诉者以足够高额的补偿、对败诉的一方给予足够大的惩罚，人们就会选择忍气吞声，好的制度也会流于形式而不能真正地起到应起的作用。
还要认识到，制度是在问题出现的过程中形成和完善的（我们后面会对此做进一步的阐述），法律是在案例和判例发生的过程中实现其效力的。从这个意义上来说，那些敢于锲而不舍地告状、敢于冒着败诉的风险打官司的人，事实上是在为社会提供公共服务，承担制度的成本，所以应该得到相应的补偿与奖励。而我们这些遇到不公之事“忍了”、见到恶人坏事“躲了”，心里却盼着别人去告状、去纠正的怕事之徒，不过是想搭那些勇于告状者的便车。因此，这个制度应该向我们这些人征税，去奖励那些为完善制度而勇于告状的人们。由此推论，那些专职打假的公司，有收入是完全正当的（我们在此当然是假定它们真的打假，而不是讹诈）。理论上说，它们的收入只要没有超过为别人节省下来的制度成本的总和，就是合理的或者说合算的。
4. 制度是一种公共品：不可以“刑不上大夫”
好的制度从本质上说必须不具有任何排他性，要能够被所有在这一制度下生活的人“消费”，并且是强制性地“消费”。不能因为某些人有权有势，就“刑不上大夫”，也不能因为怜悯，就对一介草民网开一面。在现实中，任何制度的执行总会受到这样那样的因素的干扰，这些因素可以是政治，也可以是人情，但制度的设计和制度的实施，必须以一视同仁为宗旨。
制度之所以是一种公共品，其原因还在于在那些存在外部性的领域，制度就特别重要。在私人物品生产和交易的领域，由于个人利益比较容易界定，市场竞争与定价机制可以较为充分地发挥作用，个人趋利避害的行为本身就可以实现资源的有效配置，制度的约束就显得不那么重要。而在存在外部性的公共品的消费中，制度的约束就至关重要。比如发生环境污染的场合，个人成本与社会成本会发生偏离，产权界定与保护的制度，立法与执法的机制，就必须发挥作用，否则污染会越来越严重。公权之所以要严加规范，就是因为它会关系到许多人的利益，关系到公共服务的提供。金融系统的监管、食品的检疫、公共卫生的监督，都是同理。
市场经济本身是一套以产权界定与产权保护为基础的制度，但市场经济的法则主要适用于私人物品的生产与交换。而在现实中，我们每天消费的还有大量公共品，在那些外部性较大、信息不对称较为严重的领域，“市场失灵”的问题就会发生，就需要有其他的制度来加以规范。经济越发展，人们消费的公共品越多，收入差距、环境污染、公共卫生、经济波动这些问题就越为显著，就越需要有相关的制度来加以保障。
正因如此，发展到今天的现代市场经济制度，就不仅是有些人所理解的只是私有产权保护与定价机制这些基础性的制度，而是还要加上公共服务、社会保障、行业监管、宏观调控、环境保护等一系列有关公共品的制度，它是所有与私人物品和公共物品相关的各种制度的一个大的集合。
在市场化改革初期，人们针对计划经济的弊端，较为强调与私人品生产与交换相关的市场制度，不太关注与公共品相关的制度。市场经济发展到今天，那些对有效经济制度的狭隘理解，显然不符合时代的要求了。
5. 法治的原则：用“负面清单”管理市场，用“正面清单”约束政府
一个社会所生产的产品，分为私人物品与公共物品两种。所谓私人物品，是指那些外部性较小、消费具有排他性、利益边界比较容易界定从而比较容易定价的物品，比如我喝了这瓶水你就不能再喝、我用了这个电脑你就不能再用。这种物品基本上可以用市场的办法加以交易，制度也应该鼓励千百万人发挥创新力，创造出越来越多的私人物品，在追求更大的私人收益的过程中，提高人们的收入，使人们享受更大的福利。对于提供私人物品的个人与企业，制度应该“敞开口子”让人们去发挥、去竞争、去创新，只有发现创新的产品会有负面的社会外部性时，对其他人的利益造成一定的损害时，才对其加以适当的规范与限制，也就是纳入监管的范围。
这就涉及“法治第一原则”，即对于企业和市场而言，凡是原来制度没有禁止的事情，都是可以做的，做了是不犯法的。只有这样，人们才可以发挥创造力，创造出前所未有、前所未闻的东西来，经济才能发展。如果个人和企业只能做制度规定可以做的事，原来制定制度的人都知道这件事可做了，还谈什么创新呢？事事都要政府审批了才能做，一定是不会有创新的，因为政府不是一个创新机构。它都知道了的事，一定不是“新的”事，所以只有制度允许做的事才是可做的事，一定不是一个鼓励创新的制度，因此也就一定不是一个有效率的制度。
用现在大家开始熟悉起来的话说，这就是用“负面清单管理市场”：凡是制度或法律没有规定不可以做的，就都是可以做的。人们事后可以发现有些新的产品或新的经济活动是有负的外部性的，也就是会对交易双方之外的人产生不利的影响，比如污染了环境或导致金融风险，从而立法对其加以一定的限制，但在这新的法律生效之前，个人和企业的行为并不违法，不应受到惩罚。只有这样，千百万人的创造力才能大大地发挥出来（尽管我们可以从道德上教育或劝说大家应该在创新时就考虑到对别人可能产生的不利影响）。
另一种产品称为公共产品，其特点是因为其消费的不排他，利益界定比较困难，定价成本太高，导致无法用市场交易的办法加以提供，只能通过某种公共财政的方法由某个公共机构向大众提供。比如一个路灯，你也可以从它下面走过，我也可以从它下面走过，都能获益，但是一旦让我为此付费，我就会说我眼睛好，不需要，所以我不该付费，出现所谓“搭便车”或“败德”的问题。要想搞清楚我究竟从这个路灯上获得了多少好处、要付多少比例的费，可就麻烦了。所以这时，一个交易成本较低的办法，就是不做个体的区分，按照同一比例向所有人征税，由一个公共机构（它称为政府还是别的什么名字不重要）来加以提供。国防、外交、消防、环保、食品安全、贫困救济等，都属于这类情况。这就是政府一类的公共机构产生与存在的经济学原理。它们的职责从经济学的逻辑上说就是提供公共物品。
但是这时就出现了一个问题：公共物品的供给，本身具有垄断性，因为你不能在一条路上安两排路灯，一个国家不可能需要两套国防体系。这种公共权利的垄断性，导致了一种危险，就是政府权力可能因其垄断性而无限扩张，必须加以约束。如何约束呢？就需要在宪法层面对政府权力加以限定：只有通过公民议政，同意政府有这样的权力，政府才能去管这样的事情，否则就是违宪的。因此，对于政府职权而言，必须是“正面清单”管理：只有法律规定你可以做的事，才是可做的；法律没有规定你可做的事，你是不可以随便“创新”的，不可以让权力随意膨胀的！
总之，对于一个社会而言，制度具有双重性：对于私权而言，要用“负面清单”管理，凡是没有规定不可以做的，都是可做的，以发挥大家好的创造力；而对于公权而言，要用“正面清单”约束，凡是没有规定你可以做的，都是不可以做的，不可“创新”地扩大政府的审批与干涉。
个人、企业、市场要有约束，政府也要有约束，各有各的职责，这是不需要争论的问题。问题在于，我们旧体制的一个根本性的弊端，是把事情搞反了：个人和企业不可以做政府不知道的事，而政府可以任意做它想做的事。
6. 制度为什么重要：节省交易成本，促进经济增长
制度为什么重要，从根本上说，就是它可以节省交易成本；用比较通俗的话说，就是减少麻烦。如果制度是可信的，也就是说，如果有人不按制度办，违犯了法律，是会受到惩罚的，那么人们就可以对别人如何行事有一个比较可靠的预期，与他们打交道时就会比较简单，用不着防着这个防着那个，可以节省大量的时间与精力。即使出了问题，有制度可循，有法律可依，就没有什么争议，处理起来比较简单方便。有人说在一些法治比较发达的国家生活、工作、做生意都比较简单，不用面对许多复杂的人情关系，其实就是说明这些国家的制度已经比较发达，人们对别人的行为都有了一个比较稳定的预期。
这里，好的制度的一个标准，就是它是不是明确而清晰地界定了各方的权利与责任，是不是涵盖了可能发生的各种问题，是不是有一个简单明了的处理问题的程序。而在这里，我们也可以看到，好的制度的形成一定是一个不断发展、不断修订的过程，因为最初人们不可能预见到可能发生的所有利益冲突，只有在实践中不断“出事”的过程中，才能发现原来制度的缺陷，才能不断地改进，不断地使制度趋于缜密，做到“法网恢恢，疏而不漏”。
但这时就出现了另一方面的问题：制度越发达，往往就越复杂，法律条文就越多，弄到一般人都记不住、搞不懂的程度，必须花钱聘用法律专家（也就是律师）来搞清楚相关的规章制度，来处理各种利益关系。而因为制度的复杂，法律程序就复杂，往往需要好多人参与，费时费力费钱后不过是解决一个小问题。人们这时就会抱怨打官司贵，抱怨制度不合理，成本太高。但是，如果仔细分析下来，在规章制度基本合理的情况下，只要打官司的成本
低于旷日持久扯皮扯不清时各方所要花费的时间与精力成本的总和，这个社会为这个制度支付这个打官司的成本，就是合算的。制度的重要，首先就在于它可以减少扯皮。
制度最初不太发达，一方面表现为它还不能覆盖许多可能发生的情况（因为早期它们还没有发生过），另一方面表现为制度规定的解决问题的程序不够清晰明了，所以需要支付一些不合理的成本。而只要一个社会有一个不断改进的机制，使制度不断地发展和完善，制度成本就会降低，社会运作起来就更有效率。
反过来说，这也给我们提供了一个发展制度、改革制度、完善制度的思路：既然制度的作用在于节省扯皮的成本，制度的发展方向就是进一步降低这些成本，而不是搞出各种繁文缛节，加大大家的成本。节省了成本，就是提高了效率，经济增长就会快一些。另一方面，即增加产出的方面，制度的重要性就在于它可以提供正确的激励，使人们发挥创新能力，追求更大的新利益。比如，保护产权（包括知识产权）的制度，就可以使人们为了追求自身利益的最大化而不断创新，以获得创新的超额利润或额外收入，经济中的商业模式和科学技术，就会不断创新，生产力不断提高，经济增长和经济发展就有了持久的动力。正是在这个意义上，现代增长理论和发展经济学已经把最近几十年来制度经济学研究的成果吸收进来，把制度改进定义为决定经济增长的第四个要素。另外三个要素是：资源、劳动和知识（有知识和技术附着的资源就演化为“资本”，受过教育的劳动者就成为“人力资本”）。
体制改革之所以可以促进增长，可以提供“红利”，就是因为它可以节省成本、提高效率、鼓励创新。中国这几十年的发展经历，为制度的作用提供了最生动的佐证。地还是原来的地，人还是原来的人，耕作技术还是原来的技术，旧体制下吃不饱饭，改了一下制度，实行家庭联产承包制，两年的时间粮食就多得要降价才卖得掉，充分说明制度改进本身就是增长的要素。
7. 腐败的制度原因：要讲制度而不是讲道德
好的制度促进经济增长，不好的制度导致不好的结果，效率低下不说，还会产生腐败这样的恶果。我们不妨借腐败分析一下为什么制度比道德更重要。
官员不断出现腐败，人们的矛头往往首先指向官员不讲道德，主张加强思想教育，使他们认识到自己应该为人民服务，要大公无私。可是道德说教了几十年，腐败却有增无减，一度甚至到了“法不治众”的程度：是个官就腐败，你怎么办？
而这里的基本逻辑其实在于：道德说教当然是必要的，但只要制度存在缺陷，一个官员腐败没有得到应有的惩罚，就会使另一些官员仿而效之，觉得不讲道德也不过如此。最终，“劣币驱逐良币”，大家都不再讲什么大公无私的道德，腐败便会盛行起来。
什么样的制度才能抑制腐败呢？
第一，公权不能太多，公钱不能太多。腐败的定义是以公权谋私利，公权越多，腐败的可能性越大，惩治腐败的难度就越大，成本就越高，腐败就难以抑制。香港之所以一个廉政公署靠不多的一些人就能治住腐败，从根本上说就是因为香港是一个“小政府”，政府管的事有限，监督几百名官员，成本相对较小。一个处处是公权、处处是公钱的社会，抑制腐败就会难得多。所以说，内地搞政府放权、国企改革、让私人部门和市场去“以私权谋私利”，是从基本的制度上减少腐败的可能性，抑制腐败就会变得更加容易。
第二，加强制度的监督。腐败被发现的可能性提高，腐败的成本（腐败官员面临的损失）就会加大，使腐败成为“不合算”的事情。
第三，要有力度更大的惩罚腐败的制度。发现了腐败，惩罚力度太小，腐败的成本太小，腐败就会变成“合算的买卖”。
我曾经鼓吹“经济学不讲道德”，不是否定道德说教的重要性，只是说，经济学的特殊“职业方法”，不是道德说教，而是改革制度。要讲制度而不是讲道德，用制度去抑制腐败，而不是寄希望于人们的良心发现。
道德的批判，是对“小民”的批判（那些腐败官员从个人看不过也是一介小民）；对制度的批判，才是对权势的批判，因为是权势制定了制度或阻碍着制度的变革。
8. 制度变革为什么难：既得利益的阻碍
制度这么重要，大家都知道；改变了制度可以获得收益，提高经济效率，大家也都知道。可是为什么就是不改呢？为什么叫了半天，许多改革还是改不动，或者迟迟不改革呢？或者说有些人就是不愿意改呢？
经过了30 多年的改革进程，我想现在大家对这个问题可能都比较了解了。一个对大家整体有好处的体制，对一些人，也许只是少数人，可能不一定好，因为他们的既得利益会被削弱，他们就会反对这一改革。或者，改革也许长远来说对大家都有好处，但是有些人要为此而付出的成本更大一些，他们觉得不合算，也会反对改革。甚至，改革成本的付出和收益的获得，在时间上是分开的，好处要很久以后才能看到，而成本是现在就要付的，这可能就会使一些年纪较大的人，因为这种改革成本与收入在时间上的配置特征，而反对改革。总之，就像收入分配不均会产生社会矛盾一样，再好的改革，也可能会因制度红利的分配比例的改变，而产生改革阻力。
从更根本的意义上说，改革就是利益重新分配的过程，不同的体制就是要在收入分配上不一样，才会产生不同的结果。改革了，原来偷懒的人现在可以继续偷懒却还可以拿原来的工资，原来腐败的人可以继续腐败，那说明改革根本没有发生，因为利益格局并没有发生变化。
正是在这个意义上，经济学通常所说的“没有人受损，至少有一人受益”的“帕累托改进”，在制度改革的问题上根本是不适用的，因为如果没有至少一个人受损，制度变革就没有发生。比如说经济学经典关于打破垄断的分析，消除了垄断，实现了竞争，社会收益增长了，但这时至少有一个人，即那个原来的垄断者的利润是要下降的，否则还叫什么打破垄断？
改革的阻力来自既得利益者，这一点已经被越来越多的人所认识到了。最近甚至出现了这样的说法：以前的改革之所以还顺利，是因为没有既得利益，现在改革步履维艰，是因为现在有了各种既得利益集团。其实，任何改革都会有阻力，因为在任何时候都有既得利益者。30 多年前，农村改革，有的人是写了血书的，就是怕既得利益集团的抵抗。改革价格体制的时候，既得利益集团更不可谓不大：要是取消粮票，一切可以用粮票买低价粮的城市居民，或者是旧体制的既得利益者是不答应的。既得利益集团时时都有，只不过时至今日，反对改革的已经不是当初的那些人，而是换了一些新的既得利益者罢了。既得利益集团会因制度的不同而不断变化，既得利益集团阻碍改革，是一般性的规律。我就“转轨经济学”或体制改革问题发表的第一篇论文，即本书收录的那篇“非帕累托改变：既得利益与改革阻力”，就是因为当时认识到，这是改革的一个基本问题。
所以说，改革，首要的也是根本性的问题不是技术性的，而是社会性的，只不过有时技术上做得好一些，会使阻力小一些，改革得以推进。
化解改革的一个一般性的技术手段，就是通过对既得利益者的适当“补偿”或“赎买”，使既得利益者的损失小一些，他们就会较容易地接受改革。在我们的工资单中存在很长时间的“粮食与副食补贴”，其实就是为了取消粮票对大家的一种补偿。只要改革带来的好处大于这些补偿，就是合算的。经济学中的补偿原理，就是为了使制度改革更“像”一种没有人受损失的“帕累托改进”，可以使改革克服阻力。我们今天的改革，同样需要思考这样的问题。
改革之所以不是革命，就在于改革不是消灭既得利益者（个人与机构），而是使他们“转轨”到新的体制中去。
9. “制度转轨”还是“制度变迁”：转轨经济学的特点
作为制度经济学一个分支的“转轨经济学”，兴起于20 世纪80～90 年代。那时，中国的改革已经进行了一段时间，然后又发生了苏联东欧的剧变，原来实行计划经济的国家纷纷开始了向市场经济转变的过程，人们就把这个制度变化的过程称为“体制转轨”（institutional transition），将描述分析这一过程的理论称为“转轨经济学”（economics of transition）。
不过这就在理论概念上产生了一个问题。古典制度经济学当中描述从一种制度向另一种制度转变过程的概
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