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作者屈静娟,叶启备,冯涛
出版社中国市场出版社
ISBN9787509220146
出版时间2019-01
装帧平装
开本16开
定价48元
货号11029855
上书时间2024-12-10
第一节国家治理现代化与协调者
政府系统中的“重要一环”究竟该承担怎么样的角色?作为上传下达、循规蹈矩的执行者,完成上级决策或其他部门交代的任务,还是相应于上级或其他部门“发包者”角色,充当承包者或代理者功能?
一、执行者或代理者之争
早在19世纪,马克斯·韦伯在工具理性的基础上提出了官僚制理论,它追求的是通过稳定的、有秩序的、分工合作且运作协调的组织体制来谋求效率。这种建立在以专业化的分工、等级制和非人格化为特征的组织体制得到了科学理性时代的价值认同。在官僚制模型下,每个部门、每个成员都是不折不扣的执行者。工作目标被分解为环环相扣的任务,由不同部门或成员按规定完成。
官僚制对理性无上推崇,强调执行者“非人格化”“价值中立”,但它本身就隐藏着一种内在的二律背反。[1]一是官僚制的非人格化去除了各种人为因素,由此产生的官僚式冷漠态度必然降低组织的工作效率。二是官僚制过分强调根据规则行事,极易产生“目标替代”或者说“目标移位”现象,规则本身取代效率。三是在官僚制中,由于强调集权主义,强调下级对上级在职务上的绝对服从,从而抑制了员工的积极性和创造性。除此之外,为了收获更多的权力、威望等,官僚机构具有内在的扩张倾向,过度的扩张使官僚组织陷人了刚性循环。[1]另外,专业性的加深增加了内部协调的难度,关键性的决策点越来越向高层集中,反复地逐级上报使官员们将大量的精力用在撰写报告和复杂冗长的程序当中。科层制以等级、制度为本,加之专业化训练和“即事主义”影响,容易出现循规行为与文牍主义现象。[2]可以看到,官僚制视角下,“重要一环”的执行者角色存在着较大的局限,难以保质保量地完成工作任务,容易造成系统整体治理低效,甚至治理失败。
针对传统官僚制的弊病,20世纪80年代新公共管理运动兴起,该运动主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制,委托代理制度也因此被引入公共部门的管理之中,而政府系统中的“重要一环”则被视为“代理者”角色。“代理者”显然不同于“执行者”角色(见表1-1)。如果说后者主要是以“命令-控制”为主线,强调按章办事、价值中立等要求,并期望执行者基于程序规定不折不扣地完成任务,那么前者则以“发包-承包”为主线,强调根据契约要求达成预定目标。至于如何达成要求,则由代理方在合同框架内自主决定。.......
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