联合国事务年度评论：2016-2017

《联合国事务年度评论》（ARUNA）在论述联合国工作的各类出版物中占有特殊的地位——它向广大读者提供针对重点发展问题的深入评论，这些评论由一批杰出的专家撰写，并以联合国官方文件为支撑。这一系列评论是针对联合国的主要机关而作：包括联合国大会（联大）、安全理事会（安理会）、经济及社会理事会（经社理事会）、国际法院和联合国秘书处。2016～2017年的联合国事务年度评论所涉及的时间区间与联合国大会第71届会议的召开时期一致，即为2016年9月13日～2017年9月11日。作为*早问世的论述联合国事务的出版物之一，《联合国事务年度评论》为政策制定者、学术研究人员以及所有对该组织感兴趣的人提供了重要参考资料。
联合国秉承其广泛全面的权责，致力于实现和平与安全、发展、推进社会事务和人权。该组织已发展成为一个复杂的全球机构，具有完善的治理结构，涉及几乎所有国家，拥有193个成员国。该组织的大部分工作可被视为联合国的日常事务，包括协商和拟订条约义务、维持维和任务、执行发展项目，以及为难民提供生活援助。
定义主题：动荡时期的联合国
新任秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）于2017年1月1日就职。作为前葡萄牙总理以及联合国难民事务高级专员，古特雷斯于2016年10月14日当选，开启了他的五年任期，这一选举结果在当时广受赞誉。作为谈判者和联盟建设者，他为人的正直和卓越的能力受到赞赏。在不久的将来，一旦遇到来自当初任命他的那些成员国的挑战，他将不得不表现出其作为领导者的铁腕。
古特雷斯在动荡时期成为联合国的掌舵人。此时冲突和人道主义危机激增，包括在尼日利亚、索马里、南苏丹和也门由冲突引发的饥荒，在阿富汗和叙利亚发生的战争，“伊斯兰国”（ISIS）在伊拉克和黎凡特（ISIL）施行的暴力行动，全球恐怖主义袭击，以及朝鲜日益增长的核威胁。
作为他的首批政治倡议之一，古特雷斯投入了相当多的时间希望重启本已搁浅的关于塞浦路斯政治统一的和平谈判，该地区目前依然处于希腊和土耳其控制下的分裂之中。他为缓解尼日利亚、索马里、南苏丹和也门的饥荒募集财政支援，并致力于叙利亚的和平谈判。此外，他还采取了一些斡旋手段来遏制委内瑞拉和南苏丹的危机，但并非一切都很顺利，关于统一塞浦路斯的谈判于2017年7月宣告失败。
美国在确保新任秘书长的权威性上，具有举足轻重的作用。古特雷斯在当选时得到了奥巴马总统的支持；而他的秘书长任期正式开始时，恰逢唐纳德·特朗普（Donald Trump）宣誓就任美国总统。特朗普在总统竞选期间就曾直言不讳地批评过联合国。
这表明美国与联合国进入了一种更为复杂的政治动态。特朗普政府正快速地从联合国事务中撤资，削减了美国对联合国人口基金会（UNFPA）的捐赠，并声称将只承担维和行动预算的25%，同比缩减3个百分点。美国新任驻联合国大使妮基·海莉（Nikki Haley）也着力于缩减联合国维和特派团以及其他特派团的规模。
2017年6月初，特朗普宣布美国将全面退出2015年签订的《巴黎气候变化协定》（即《巴黎协定》）；10月，特朗普政府以对以色列的偏见为由，宣布退出联合国教科文组织。该届美国政府对人权理事会的批评以及对缺乏效率的呼声也延续了往届政府的观点。海莉表示，美国将会把那些在政治上不支持美国的国家记在“小本子”上。
归根结底，现任秘书长以及美国与联合国之间的关系局面是如何出现的呢？古特雷斯试图通过迁就美国的组织变革需求来留住美国的支持。2017年3月，他快速做出反应，提议关闭已成立13年的联合国海地稳定特派团（MINUSTAH）。在首次裁减掉预算约5亿美元的维和行动后，联合国又对派往利比里亚、南苏丹以及达尔富尔的特派团展开了审查，维和行动预算预计将在此后进一步缩减。由于预感到经费将进一步减少，古特雷斯要求联合国所有项目经理为可能发生的削减做好准备，尤其是发展项目方面。这一点与预期中美国自己的发展部门——美国国际开发署（USAID）的缩减是一致的。
就联合国的组织变革方面来讲，古特雷斯并没有在一上任就制订完备的改革计划。他一再质疑联合国本身是否与其目标相称，并且对其官僚主义作风不厌其烦。直到2017年年中，古特雷斯才开始推行他的主要改革构想，这一构想在前任秘书长潘基文在任时就开始形成。
在联合国发展系统方面，古特雷斯提出了通过重新定位来实现大会决议的《2030年可持续发展议程》的愿景。该报告提供了改善联合国发展系统各实体问责制、提升总体协调度以及完善成员国对其监督的一般方式。古特雷斯提议将联合国发展工作的主要控制权，从总部转移到直接向他报告的联合国区域委员会。这一改革的核心是他所提出的建立新一代联合国国家工作队的建议，这些国家工作队将更具凝聚力和灵活性。
在和平与安全结构方面，秘书长设立了一个内部审查小组，研究*近几份报告中所载的现有改革建议。古特雷斯强调，必须着重应对当前冲突性质不断变化的问题，这些冲突主要发生在国家内部，经常与恐怖主义有所关联。他似乎在考虑将联合国转向成本更低的冲突管理模式，更多地关注小规模的预防性外交和调解，而不是像在刚果民主共和国和南苏丹一样委派大型维和任务。这一建议已于2017年6月提交成员国进行磋商。
古特雷斯的改革提议包括承诺进行全面纠正官僚作风的改革——这是美国向每一位新任秘书长都例行提出过的要求。在改革构想通过初步审查之后，具体的行动建议于2017年12月向成员国申请批准。总体来说，改革进程的推进被认为过于缓慢，转变的机会正在减少。事实上，*近的事件表明，大多数重大改革是在新任秘书长任期的头6～9个月内批准的。
美国于2017年9月18日前所未有地发起了针对联合国改革的高级别活动。共有128个国家应邀参加了这次活动，同意签署一项由美国发起的十项政治宣言，支持秘书长通过简化程序和分散决策，以更高的透明度、效率和问责制来发起有效的改革。该活动由美国和一些受邀参加宣言起草的国家共同主办。
特朗普以一种更为温和的态度针对这次活动发表了讲话，指出联合国具有巨大的潜力。他表示支持古特雷斯的改革议程，并希望古特雷斯大胆改革，解决官僚主义和管理不善的问题，强化对举报人的保护，加强对结果而非过程的重视。古特雷斯赞同特朗普关于减少浪费从而使联合国“充分发挥其潜力”的愿景，他指出，联合国和美国的共同目标是“在推进共同价值观的同时实现物有所值”。事实上，古特雷斯表示，联合国的官僚主义让他夜不能寐，尤其是碎片化的结构、错综复杂的程序以及没完没了的繁文缛节。
*后，特朗普鼓励秘书长充分利用他的权力来杜绝官僚主义，改革过时的制度，并做出坚定的决策，推进联合国的核心使命。这一声明让一些成员国感到震惊，它们认为美国事实上是议程的主导者。但是实际上，中国和俄罗斯没有签署声明。俄罗斯表示，国际机构的变革应由成员国之间谈判决定，而不是仅由美国单方起草的声明强加。过去，改革提案的推进受到有组织的国家集团的监督。由于一些成员国十分在意协商和透明度的缺失，该议案可能不会得到多数国家的全力支持。
2017年9月19日，在联合国改革问题高级别活动之后的第二天，特朗普首次在第72届联合国大会开幕式上发表了演讲。特朗普阐述了他的“美国优先”原则，并赞同了改革中的一些立场：保护美国主权；通过削减维和行动减少对联合国的捐款；大胆改革以减少联合国的官僚主义。他强调，美国不能再被占便宜或陷入不公平的交易。特朗普提醒要警惕一小部分“流氓政权”的威胁。这场演讲毁誉参半，它被看作退出合作的声明。瑞典外长玛戈·沃斯特隆（Margot Wallstrom）说：这是在错误的时间对错误的听众做的一场错误的演讲。
古特雷斯并不是*位受到美国政府沉重打击的秘书长。正如他在任联合国难民事务高级专员时所表现出来的那样，他不会直接对各国政府的行动进行挑战。事实上，他也没有针对美国发表措辞强烈的声明，古特雷斯甚至已经成功与美国大使海莉建立了良好的关系。有些人认为他在联合国与美国关系的问题上“打对了算盘”，但另一些人则认为他应该更强有力地表达看法，并且站出来反对美国。实际上，在联合国里*敢于直言不讳地批评特朗普的人，是人权事务高级专员扎伊德·拉德·侯赛因（Zeid Ra'ad Al Hussein），他称特朗普“从国际角度来看十分危险”。
由于美国可能会倒退回孤立主义的民族主义，并且远离多边体制和集体行动，因此联合国需要其他国家介入以填补美国缩减开支所造成的空白。这是对联合国组织的重大挑战，同时也是一次机会，让联合国能更加准确地理解今后不断变化的国际时局。
欧洲的新时局昭然若揭——各国纷纷支持北约，并对特朗普施压，以期改变其摧毁跨大西洋联盟的主张。法国在拥护维和行动以及支撑联合国维和经费方面发挥了领导作用。比利时号召其他国家一同做出了承诺——填补美国对人口基金会（UNFPA）的捐款缩减所造成的缺口。中国是多边贸易的拥护者，这表明中国有信心在世界舞台上发挥更大的作用。*鼓舞人心的是，各国纷纷反对特朗普对气候条约的立场并做出反应，明确承诺将继续遵循《巴黎协定》的章程。
章评
每章所载文件附带的评注概述了联合国组织在2016～2017年度的工作情况，突出了重要问题，并介绍了每章所附文件。
*章涵盖了第71届联合国大会的情况。由约翰·R.马蒂亚森撰写评论文章《联合国大会：是时候组织起来了》。该文件包括大会所有决议、就职演说、第71届大会主席的闭幕词以及年度会议议程。马蒂亚森指出，当前全球政治环境对国际秩序构成了新的威胁，但第71届大会在其中有点像“新瓶装旧酒”。正如《联合国与全球经济治理决议》中所反映的那样，在新秘书长的提议和成员国的推动下，联合国体制改革已经向前迈出了一大步。同样，对始于1947年的维和行动的改革也取得了相应的进展。马蒂亚森还指出，大会针对联合国系统发展业务展开的四年期全面政策审查可能是去年（2016）*重要的活动之一，它们为国际公共部门工作方式的重大改革奠定了基础，特别是在国家层面上，部门将为成员国提供直接服务，而不是仅仅通过项目来完成。
第二章内容涉及安全理事会的工作情况。由雅克·福默兰撰写评论文章《安全理事会：是否胜任使命？》，其中包含了安理会的报告，详细说明了所讨论的各种问题、所审议的文件以及安理会在审查年度内做出的决策。之后也有安理会决议和主席声明。福默兰认为安理会能否有效地采取行动取决于多种条件。首先，诸大国就威胁的属性达成共识是*为重要和必不可少的；其次，介入时机必须“成熟”，即冲突各方必须陷入相互伤害的僵持状态，并且做好了遵守停火协议的准备；再次，邻国必须避免成为搅局者；*后，安理会必须至少有一名成员愿意充当调解人。正如福默兰所指出的，满足所有的这些条件很难，但是，不采取行动并不意味着安理会不能以综合的方式思考。事实上，有许多迹象表明其治理范式正在发生变化，开始转向扩大政治空间以防患于未然，解决冲突发生的根源。福默兰坚信安理会越来越全面地看待威胁。在这个意义上，安理会的行动既包括渐进式纠偏和决定性的干预，同时也包括无为而治。但是，抱负和行动之间的鸿沟仍然是显而易见的。*后的分析表明，大国霸权的现实既有可能推动安理会机制的运作，也有可能会对其造成阻碍。低估安理会在认知上的观念转变以及其对和平与安全威胁的反应可能导致误判，从而认为它无法“胜任”应对21世纪的威胁的使命。
第三章首先讨论了经济及社会理事会的工作。由洛林·鲁芬撰写评论文章《经济及社会理事会：可持续发展目标的中心平台》。该文件包含了经社理事会的报告，分为三个部分。其次是经社理事会的全部决议。鲁芬描述了经社理事会为实现可持续发展目标（SDGs）所做的工作。各联合国实体正采用新的工作方式，使其工作方案与可持续发展目标保持一致，并协助成员国完成了65个自愿国家审查（VNRs）。联合国各实体之间的新合作精神，正在*限度地发挥联合国发展系统的集体协作优势。经社理事会已设计出了供高级别政治论坛使用的会议，并展示了一个追踪全球整体和各国实现可持续发展目标进展情况的数据监测系统。对经社理事会来说，过去一年是充满活力且富有成效的一年，可以说经社理事会在支持可持续发展目标方面取得了很大进展。尽管如此，鲁芬认为，目前仍存在一股强大浪潮，与为实现可持续发展目标所做出的努力背道而驰。增长放缓、外国直接投资减少、保护主义抬头、旷日持久的冲突、气候变化导致的自然灾害以及非法资金流动正在吞噬实现可持续发展目标所需的资源。鲁芬认为，显而易见的是，整个联合国系统和成员国将不得不加倍努力，以应对不利的趋势。
第四章介绍了国际法院（ICJ）和国际刑事法院（ICC）的工作。由亚历山大·K.A.格里纳瓦特撰写评论文章《国际法院和国际刑事法院：司法守门人》。该文件载有国际法院和国际刑事法院的年度报告，并详细介绍了国际法院的管辖权、组成以及所开展的工作。格里纳瓦特指出，在过去一年中，国际法庭作为其自身判决权的守门人，发挥了显著的作用。可能有人会认为，法官通常会倾向于过分扩张司法管辖权，同时也存在风险，特别是当法院的权威本身就建立在各国的准许之上时。如果国际法院或国际刑事法院这类司法机构被认为“手伸得太长”，那么其结果很可能是被边缘化，而非得到强化。*后，由于两个*——无论是武断还是被动——都可能使法院成为政治角色，而不是法律角色，这将削弱其在感知上的合法性，因此这些司法机构在这一问题上如履薄冰。核心问题是，当司法管辖权的有效性与其本身就建立在各国的应允与合作之上时，国际刑事法院作为对国家行为提起刑事指控的机构，还能否有效地发挥其作用。由于目前国际刑事法院检察官办公室的审查可能会（虽然难以确定）对英国、以色列、俄罗斯和美国的军队提出指控，这个问题将受到更大的关注。
第五章介绍秘书处的工作。由哈利尔·哈姆达尼撰写评论文章《秘书处：与时俱进》。该文件载有秘书长提交给第71届联合国大会的年度报告以及联合国各基金和方案的若干年度报告。哈姆达尼强调，联合国在2016～2017年度面临的威胁，被由新任秘书长古特雷斯背书的改革议程化解掉了。作为他的首要管理事项之一，秘书长开始着手任命女性担任高级职务，希望以此消除维和部队中的性侵犯现象。在上任的*天，古特雷斯发布指示，下令精简官僚机构并加强内部的问责制。这一行为出乎意料地得到了美国新政府的支持。哈姆达尼指出，虽然这一支持可能并不会长久，但却是一个良好的开端。古特雷斯指出，让联合国更为脚踏实地是一个既定的目标，为实现这一目标，需要对原本旨在支持全球政府间决策的秘书处进行重大改革。前任秘书长潘基文曾提出“变革管理”和人员流动性，鼓励各实体“一体行动”和应用现代技术，但这些努力都不太成功。然而，古特雷斯看起来会继续坚持这一改革方向，虽然风格不同，但目标相似。为适应维和以及人道主义与发展任务所面临的新现状，联合国需要更加一体化的组织形式，以及一个总部、外勤和伙伴之间更加协同的工作方式。哈姆达尼总结道，推行一种新的工作方式总是困难的，但要与时俱进，这又是必要的。
我们相信，本书将对所有对联合国工作感兴趣的人有所裨益。

乔基姆·穆勒，卡尔·P.沙旺
于维也纳和纽约
2017年11月

本书是联合国主要机构2016～2017年度重要事务的评论，为同名原著（六卷本）中专家评述部分的汉译版，涉及联合国大会、安全理事会、经济及社会理事会、国际法院和秘书处的主要工作。因为恰逢联合国体制改革等重大事件，2016～2017年第71届联合国大会面临诸多挑战，因此这一年度的联合国事务评论格外引人注目。本书作者均为相关领域的资深专家学者，拥有多年在联合国工作的经历，为我们观察联合国各主要部门的工作，了解国际政治、经济和外交事务提供了全新的视角。

前言：动荡时期的联合国
*章　联合国大会：是时候组织起来了
第二章　安全理事会：是否胜任使命？
第三章　经济及社会理事会：可持续发展目标的中心平台
第四章　国际法院和国际刑事法院：司法守门人
第五章　秘书处：与时俱进

本卷对联合国主要机构2016-2017年度（2016年9月至2017年9月）的主要发展情况进行了评论，包括联合国大会、安全理事会、经济及社会理事会、国际法院和秘书处的主要工作。