县乡中国：县域治理现代化

县乡政府是如何运作的？

国家的各项政策是如何在县域社会落地的？

县级党委政府与乡镇党委政府如何互动？

县级党委政府如何调动乡镇的工作积极性？

县域领导干部如何树立权威？

乡镇如何利用现有资源做工作？

县域中的基层干部的状况和发展前景如何？

《县乡中国：县域治理现代化》一书深描中国政治的实际运行，对上述问题做了抽丝剥茧、入木三分的剖析，是一本展现县乡政治生态的写实白描书。

依循贺雪峰教授领衔的华中研究团队的学术路径，作者近年来将研究重点从农村转向县乡，对县域治理中的体制、机制、政策、权力、财政、人事、事务等进行了全方位的调查研究。该书就是作者近年调研和思考的心血之作，是一部从大地中生长出来的作品。

书中真实再现、集中探讨了县乡政治运行中出现的新问题、新情况、新经验，涉及中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题。

书中讲述了大量人们耳熟能详又耐人寻味的真实案例，揭示了县乡政治运作的深层逻辑和机理，抓住事物本质而又生动形象，尝试学理分析而又深入浅出，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。

杨华，湖南郴州人，武汉大学社会学院教授，博士生导师，武汉大学中国乡村治理研究中心特聘研究员。农业农村部社会事务司咨询专家；湖北省反邪教协会咨询专家；宏观经济研究院咨询专家；湖北省政协农业和农村委员会参政议政人才库专家；观察者网、澎湃新闻专栏作家；湖北省党建智库专家。

2007年开始从事农村调研，在全国近20个省市调研，累计调研时间超过1300天。在《管理世界》《政治学研究》《开放时代》《经济学家》《读书》等核心刊物发表论文100余篇，出版专著4部。据《北京工业大学学报（社会科学版）》2021年第5期刊文统计，全国45岁以下青年社会学学者近五年CSSCI刊物他引排名名。

篇　县域治理体系现代化

条块关系：博弈与均衡

资源与考核：条块体制中的支配关系

县乡关系：从共谋到卸责

从“乡镇没有两个一把手”说起：县乡党政关系实践形态

领导的权威如何树立：单位政治与一线政治

“片线结合”：不变体制变机制   

    河长制是个好东西

监督下乡：问责成为主要激励方式

第二篇　县域治理能力现代化

基层工作与政治任务

政治任务与过程管理

    工作流程化与治理能力现代化

乡镇治理机制创新的约束

注意力内卷：基层“创新”泛滥的逻辑

基层党建如何避免形式主义

加强党的领导 遏制村级贿选

基层安全生产治理：管理比执法更重要

基层治理中的防“二次事件”

县级执法权怎么下沉

如何做好非中心工作：以项目为抓手

第三篇　县域治理的自主空间

基层治理要有自主空间

自主性激励：让基层干部把工作当事业

政策沟通与政策谈判空间                                             

“领导出面”“与解放领导”

基层领导开展工作的支持结构

迎检、暗访与加码

 “体现工作”：基层虚事实做的逻辑

乡镇人事权的限度与突破：以普通干部选聘岗位为例

“县官“不如现管：多层级视频会成负担

第四篇　基层干部的激励与发展

综合考核变“全中心”工作考核：激励功能弱化

忙闲不均：职级并行制度亟待健全

领导用人的艺术：隐性层级与曲线流动

中层配备与事业编激励：让多数人看到希望

年轻干部职场里那点事：“努力就有机会”

年轻干部职场外那点事：拮据的经济与健康的社交

驻村书记的角色与工作

一个普通公务员的成长

县乡政府是如何运作的？

国家的各项政策是如何在县域社会落地的？

县级党委政府与乡镇党委政府如何互动？

县级党委政府如何调动乡镇的工作积极性？

县域领导干部如何树立权威？

乡镇如何利用现有资源做工作？

县域中的基层干部的状况和发展前景如何？

《县乡中国：县域治理现代化》一书深描中国政治的实际运行，对上述问题做了抽丝剥茧、入木三分的剖析，是一本展现县乡政治生态的写实白描书。

依循贺雪峰教授领衔的华中研究团队的学术路径，作者近年来将研究重点从农村转向县乡，对县域治理中的体制、机制、政策、权力、财政、人事、事务等进行了全方位的调查研究。该书就是作者近年调研和思考的心血之作，是一部从大地中生长出来的作品。

书中真实再现、集中探讨了县乡政治运行中出现的新问题、新情况、新经验，涉及中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题。

书中讲述了大量人们耳熟能详又耐人寻味的真实案例，揭示了县乡政治运作的深层逻辑和机理，抓住事物本质而又生动形象，尝试学理分析而又深入浅出，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。

杨华，湖南郴州人，武汉大学社会学院教授，博士生导师，武汉大学中国乡村治理研究中心特聘研究员。农业农村部社会事务司咨询专家；湖北省反邪教协会咨询专家；宏观经济研究院咨询专家；湖北省政协农业和农村委员会参政议政人才库专家；观察者网、澎湃新闻专栏作家；湖北省党建智库专家。

2007年开始从事农村调研，在全国近20个省市调研，累计调研时间超过1300天。在《管理世界》《政治学研究》《开放时代》《经济学家》《读书》等核心刊物发表论文100余篇，出版专著4部。据《北京工业大学学报（社会科学版）》2021年第5期刊文统计，全国45岁以下青年社会学学者近五年CSSCI刊物他引排名名。

从“从乡镇没有两个一把手”说起：县乡党政关系实践形态

党政关系有制度上的关系，也有实践中的关系。制度规定是前提，实践中因嵌入不同的制度环境、政治生态、权力结构而表现出多种形态。制度上，县级党政关系与乡镇党政关系是一致的。但实践中，二者有较大差异。

一、乡镇没有两个一把手

某乡镇党政办申主任跟我讲了他们乡镇书记与镇长的一个故事。镇长喜欢打篮球，有一次跟邻镇干部约好到邻镇去打友好赛。镇长觉得这不是公对公的事情，就没有想到要跟书记沟通一下。申主任提醒了他，但他觉得没必要。书记知道此事后，在例会上严肃批评了镇长没有组织纪律的行为，并说镇上“只有一个一把手，没有两个一把手”。这句话让镇长十分尴尬，也凸显了乡镇党政关系的实质。

在乡镇不存在书记是党委一把手、镇长是政府一把手的说法。在书记眼中，整个镇上的事情无论是干部人事，还是经济财权，都掌握在自己手中。镇长跟其他干部一样，在书记那里就是普通干部，也要听书记的话。乡镇决定都由书记做出，镇长不能做决定。我在江西一个乡镇访谈党委书记时，镇长三番两次跑过来汇报，说一个村的组长想在扶贫项目中搞个名额，问书记怎么办。书记挥手说了几次“这种事情你说了算”。这才算是书记授权给了镇长，否则镇长就不能自己做决定。

在其他干部眼中，镇长是主持政府的一把手，地位和权力与其他干部有质的区别。镇长是正科级干部，进入了县域权力的核心圈，官阶、地位都比其他干部高。但是，如果镇长自己也真把自己当个“角儿”了，事事做主，不跟书记沟通汇报，就会引起书记反感。书记会认为镇长没有摆好自己的角色，不仅越权，还有争权的味道。书记需要的是一个能够摆正自己位置的镇长：领会书记的意思和坚定执行决定，有事多沟通、多汇报，没事不找事。

镇长把自己当“镇长”，就使得一个乡镇有两个权力核心，这个乡镇就可能陷入权力斗争的泥潭，什么事都做不成。

镇长的正确角色是党领导下的政府的办事员，不是政府的一把手。尽管书记和镇长的级别都是正科级，但权力和地位相差很大。

二、乡镇部门不健全不独立

乡镇是一个纯粹的执行部门。政策执行部门与制定部门具有完全不同的权力属性。制定部门可以有多重权力中枢，政策的制定过程就是利益博弈的过程。这样，制定政策虽然耗时较长，但是更符合多元利益的实际，使其在执行过程中较少受到阻碍。政策执行部门则必须政令畅通，快速地将政策执行下去。这个过程中如果还有博弈等，就会影响政策执行。政策执行部门的权力应该是集中化、一元化的。越到基层，政策的执行性越强，制定性越弱，权力的集中化程度就越强。

在具体工作上，乡镇党委书记和班子其他成员虽然有名义上的分工，但在面对驻村工作、中心工作时，乡镇干部都是一起干，专业性不那么强，分工也不那么明确。在乡镇治理事务中，分不开哪是党务、哪是政府工作、哪是群团工作、哪是企事工作，许多工作都是一笼统、一麻袋，搅合在一起，需要党委负责统筹协调。乡镇工作的总体性和统合性，决定了权力行使也要具有总体性和统合性。

这样，乡镇权力也就必然集中在党委书记手中。乡镇是一个整体，无论是政府的事情还是党委的事情，都得让书记知道，要通过书记，这叫规矩。作为镇长，在其中就难以找到自己具体的事务，只有书记分配给他的事才是他要做的事。书记的秉性、好恶、擅长的事情不同，分配给镇长的事情就不同。

县域治理是中国国家与社会治理的重要界面，承载着重要的治理职责，同时也是存在问题多的领域。年轻学者杨华的《县乡中国》聚焦当代中国治理的关键层面，紧扣县域治理中的关键人群和核心问题，深刻揭示出，当前我国县域治理中的核心问题是治理的双重价值——统一性与灵活性之间的张力与平衡，以及这一张力作用于治理的主体——县官而导致的治理行为的二重态。这本著作对我国地方及基层治理的研究深刻、透彻、犀利。如果说社会学是社会的“生理学”，那么政治学就是社会的“病理学”。《县乡中国》好似一篇准确而详尽的中国县域治理问题的诊断书。

——房宁（中国社会科学院政治学研究所原所长、党委书记，四川大学讲席教授）

依循华中研究团队的学术路径，杨华近年将研究重点从农村转向县乡，对县域治理中的体制、机制、政策、权力、财政、人事、事务等进行了全方位的调查研究。《县乡中国》正是这一研究的阶段性成果，它涉及了中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题，集中探讨了中国县域治理的基本经验和面临问题，有助于拓展和深化学界对县域治理的理解。

——贺雪峰（武汉大学社会学院院长，教授，博士生导师）

杨华十多年来不间断地深入东中西部各省基层做实地调查，将集体调研与个人思考结合起来，方法科学，经验丰富。近年他将研究重心转向县域治理，对县乡一线实践的机制与逻辑有较为深刻的把握。《县乡中国》文字浅显易懂，内容充满泥土气息，其中不乏崭新的学术议题和观点，也有别具一格的基层工作总结和反思，是一本研究者和县乡干部皆宜阅读的著作。

——陈文胜（湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师）

杨华的作品，总是给人一种“于朴实处见睿智”的冲击。这本书也不例外，围绕“县官不如现管”这一治理命题，依托丰富而深入的田野调研，以一种理性化和系统性的方式，讲述了县域治理中大量耳熟能详而又耐人寻味的故事，为“把论文写在祖国的大地上”提供了生动注脚。    

——颜昌武（暨南大学公共管理学院教授、博士生导师，《行政国家》译者）

《县乡中国》从县域治理的内部视角出发，对县域治理体系、县域治理能力、县域治理的自主空间、基层干部的激励和发展，做了生动和形象的解读。书中的很多内容，在调研讨论、学术报告和日常交流中，我都听作者讲过，深受启发。杨华的文字的一大特点是，文笔细腻生动，富有想象力，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。读者阅其文章，一定是在享受一场的思想盛宴。

——吕德文（武汉大学社会学院教授、博士生导师）

郡县治，天下安。但县官如何治县，我们仍知之甚少，此书恰好呈现了县治的诸多场景。杨华的这些研究可能不那么“精致”，不那么成熟，但绝不平庸，他的观察和思考无论对基层干部还是相关研究者都不乏启发性。这是从大地中生长出来的东西，是有生命力的。 —— 欧阳静（江西财经大学财税与公共管理学院教授、博士生导师）