英国慈善委员会指引

　　林少伟，西南政法大学民商法学院副教授、硕士研究生导师、商法教研室副主任。西南政法大学法学学士、法学硕士，伦敦国王学院法学硕士，爱丁堡大学法学博士，特华博士后科研工作站博士后,曾在剑桥大学和芝加哥大学访问、进修。

　　在International Insolvency Review（SSCI）、Hong Kong Law Review（SSCI）、《中国法学》（英文版）、《中外法学》、《月旦民商法杂志》、《北方法学》等英文、中文核心期刊发表论文近40篇，出版英文专著、中文专著、译著各1部。独立承担司法部青年项目、中国法学会一般项目、中国博士后一等资助和特别资助、重庆市教.委和社科联项目、校级重点课题和青年教师学术团队资助。

　　序一

　　2016年3月我国《慈善法》颁布，对推动我国慈善事业、慈善信托事业发展有重要作用。为落实《慈善法》，有必要研究慈善事业的管理经验。在世界各国中，英国先进的慈善事业管理、经验值得我们关注。

　　一

　　英国是现代信托发源地，管理慈善事业、慈善信托有很长的历史。依文献，至少800多年前英国已有社会人士参与公益事业。随着民间财富增加，英国公益性事业相应增多。在早期慈善事业中，教会是重要的慈善组织，它接受慈善财产，救济贫民、开展教育与医疗，对慈善事务享有管辖权。

　　1601年英国制定了世界上部慈善法律--《慈善用途法》（1601年）（The Statute of Charitable Uses 1601），这标志着英国民间慈善活动有了成文法规范，建立了公权力对私人财富的合法干预。历经几百年实践，英国拥有了较完善的制度与健全的管理体系。

　　英国慈善事业发展到今天，慈善委员会的监管作用功不可没。初，慈善委员会由地方政府以郡为单位组成，调查所在郡慈善财产使用，解决慈善财产被浪费、侵占、挪用的问题，减轻法院审理慈善案件的压力。然而司法效率、慈善委员会监管尺度不一等问题推动人们对慈善监督的重视。

　　1835年一个调查委员会向英国议会建议，设立全国性、长期性的委员会监管全英慈善活动。这一建议遭到强烈反对，被搁置近15年。1850年该调查委员会继续建议设立全面监管慈善组织的机构，但又连续3年未获议会通过。

　　1852年、1853年St. Cross医院、Rochester教堂滥用慈善财产被媒体揭发、震惊全英。《慈善信托法》（1853年）决定成立全国性慈善委员会，对慈善组织进行监管。《慈善信托法》（1860年）授予慈善委员会对慈善信托的管理权，使它成为现代意义的慈善监管机构。

　　160多年来，慈善委员会的职责不断变化。《受捐赠学校法》（1869年）、《地方政府法》（1888年）、《乡村教区行政团体法》（1894年）减弱了慈善委员会的监管权。进入20世纪，慈善委员会因管理不当、能力不足而受到民众批评、政治责难，英国议会多次启动对慈善委员会的调查。

　　《慈善法》（1960年）颁布，确立了慈善委员会具有审核申请登记的组织是否为慈善组织、为慈善财产的管理提供咨询或发布指令、适用近似原则变更慈善目的等权力。《慈善法》（1993年）进一步明确慈善委员会职能，详细列举其对慈善组织具有登记、问责、监管、扶持、强制执行五大职能。

　　2006年、2011年英国两次修订《慈善法》，明确慈善委员会是具有特殊独立性的机构、对议会负责，并确定机构组成、人员配置、功能与权限等内容，成为今天的模样。

　　回顾历史，可以得到的启示是：

　　，慈善事业发展需要国家管理。慈善来自民间自发。当内心的仁慈施与外部且需要他人帮助时，代表正义、公平、稳定且持续的国家强制干预成为慈善发展的保障。否则，慈善领域败象环出，施予者心寒，受济者失望，慈善之风难以持续，还会影响社会安定。

　　第二，慈善管理的核心在于监督。英国的经验是，国家对慈善的管理侧重于监督，而非事无巨细的全方面干涉。通过监督，鼓励人们多做好事，防范与惩戒不肖之徒、不端之举。

　　第三，慈善监督的基础是法治。每一次面临慈善事业发展困境，英国通过完善制度，使慈善活动当事人提升信心、建立信赖，推动慈善事业长期、稳定发展。

　　第四，慈善法治重视质量、发扬民主、避免随意。英国的做法是，成立专门委员会，开展调研、出具报告；立法机关展开辩论，各方博弈、论证评估，构建权利与义务平衡、运行公平透明的良法善治。

　　二

　　英国《慈善法》（2011年）确定了慈善委员会的工作目标：，公信力目标，要提升公众对慈善组织的信任与信心。第二，公益性目标，要提升公众对公益需求运行的认识与了解。第三，合规性目标，促进公益受托人对慈善组织的控制与管理中对法律责任的履行。第四，慈善资源目标，促进对慈善资源的有效利用。第五，问责目标，促使公益组织对捐赠者、受益人、广大社会公众负责。

　　为实现目标，慈善委员会有六项职能：一是审核决定一个组织是否为慈善组织；二是鼓励和促进慈善组织更好地运行；三是辨认、调查慈善组织在运行中的错误行为或错误管理，对其采取措施纠正、救济、保护；四是根据公共慈善募捐的计划，决定发放并管理公益性募捐执照；五是获取、评估和发布与慈善委员会职能及目标相关的任何信息；六是为政府部门因实施委员会目的及目标提供信息、建议及提议。

　　慈善委员会的管理主要体现在注册登记、日常监管。在注册登记方面，对慈善组织设立实行“过滤”，保障慈善资源优化分配，将试图浑水摸鱼者拒之门外。在监管方面，对数量众多的慈善组织，“抓大放小”、突出重点、区别对待。通过年度报表、财务审计与检查、外部监督与自我监督、公益募捐管理、实地访问、与慈善组织“面对面”交流与指导等方式实施管理。

　　慈善受托人是监督的重点。慈善委员会监督其依法合规履行职责、完善内部治理、防范慈善财产滥用，由独立审核员审核慈善账目等内容，以保障慈善财产的安全与独立。

　　英国慈善组织有多种组织形式，依不同法律成立，具有不同的运行特点，慈善委员会以计划（scheme）、命令（order）或章程修改意见（constitutional amendment）等开展工作。它发布详细的《英国慈善委员会指引》（以下简称《指引》），利用强制力的法规、提示性的履职说明、服务性的宣传指南，对慈善组织的类型选择、设立与运作（如受托人义务、组织宣传、参与政治活动、合法交易、风险管理）等事务加以规范。《指引》具有权威性、完备性、可操作性，任何公众都能在慈善委员会网站查询。

　　《指引》立足于完备的法律背景。英国慈善法是慈善法治的主体，信托制度居于核心地位，有关财产的经营、转让、继承、税收等制度是重要基础与支撑。《指引》内容广泛，符合英国慈善事业发展的需要。

　　为管理好慈善事业，慈善委员会坚持“服务”的理念，即在制度制定、宣传、管理行为实施时，注意做好对慈善组织和社会公众参与慈善活动的服务工作。这一理念与管理方法充分体现在《指引》中，值得学习。

　　三

　　慈善，是社会财富向公共利益、社会利益转移的活动，慈善组织握有重要权力。权力需要制约。慈善事业越发展，慈善财产数量越多，权力使用发生差错的概率越大，制度与管理的重要性不言而喻。

　　在我国，2001年《信托法》建立了公益信托制度；2016年《慈善法》规范了慈善和慈善信托制度。两次立法表达的国家意志非常明确：通过完善制度，促进公益慈善发展。大法既立，具体制度引人注目。

　　对关心慈善事业、慈善信托的读者来说，阅读、使用中文版《指引》，可以如同从天空俯瞰森林一般地观察英国原汁原味的慈善组织、慈善信托的管理框架；如同林间漫步一样体味慈善事业的管理思路与技巧；如同采蘑菇似的查询慈善和慈善信托运作的细枝末节。《指引》让人开阔眼界、增长知识，思考慈善与信托的文化内涵。

　　2014年5月习近平对外国专家谈到，不拒众流，方为江海。任何一个民族、任何一个国家都需要学习别的民族、别的国家的优秀文明成果。中国要永远做一个学习大国，不论发展到什么水平都虚心向世界各国人民学习，以更加开放包容的姿态，加强同世界各国的互容、互鉴、互通，不断把对外开放提高到新的水平。

　　出版《指引》算是一个具体行动吧。

　　四

　　译者林少伟博士在英国留学多年，获伦敦国王学院和爱丁堡大学法学硕士、法学博士学位。他具有非常扎实的英美普通法基础，对衡平法有深入研究。少伟博士勤恳治学，回国后进入特华博士后科研工作站，专注于信托制度研究。2016年6月在征得英国慈善委员会有关部门同意后，我请他全文翻译《指引》。经过半年时间，他独立完成了此任务。

　　厚厚译作，中译本成书竟有百余万字！可见英国人规则意识之精，服务意识之浓，少伟博士努力之深！

　　期待林少伟博士在学术上深入耕耘，有更多收获。

　　五

　　2016年8月在北京，英国慈善委员会有关负责人对我申明，《指引》中文版应该不具有英国慈善委员会认定的法律效力。我说，这一提示很重要，它将被郑重告知所有读者。

　　感谢译者、法律出版社陈妮编辑、李瞻美编及其他编辑、审核专家们对中文版《指引》忠实于原文做出了富有成效的努力；感谢法律出版社财经出版分社沈小英社长为本书出版所付出的心血和奉献。

　　我推荐中文版《指引》，希望它对世间慈心善行有所帮助。

　　我希望并相信，中国版慈善指引将与它比肩齐飞，带给世间更多美好！

　　高传捷，原中国银监员会非银行金融机构监管部主任，教授、博士后指导教师。

　　2017年5月15日

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