公共安全管理概论(2版)

前    言

意外及灾难如影随形，无时无刻不在威胁着人类的生存与发展，且给我们的生命、精神、财产、社会秩序及自然环境带来严重的，甚至是难以逆转的伤害。为了应对并避免灾难事故的再次发生，于是产生了公共安全管理领域的相关行业及学科。

公共安全是人们基本的生存需求，也是维持社会生活秩序正常运转的保障。从本质上讲，公共安全是社会的秩序和平衡状态。公共安全管理是指对这种秩序的维护与保持，对打乱该秩序状态的各类事件的应变，以及事件后果的消除，以恢复原有社会秩序的所有过程。

节 管理与管理学的概念

一、管理的概念与功能

（一）管理的概念

随着社会变迁及管理形态的发展，管理的概念不仅有广义和狭义之分，而且还因时代、社会制度和专业的不同而产生不同的定义与解释，使管理概念存在多样化。一般而言，管理（management）是指一个组织的各级管理者或全体成员在执行计划（planning）、组织（organization）、领导（leading）、指挥（commanding）、协调（coordinating）、控制（controlling）和创新（innovation）等基本职能的过程中，透过优化配置和协调，使用以人为中心的各种可能资源与活动，从而有效地实现组织目标的活动或过程。

以社会企业为例，任何企业都有特定的企业目标，也有一定的资源分配和使用问题；因此，也就有管理问题与管理活动的存在。随着市场经济的自由化及发展，与企业管理的迫切需求，管理在企业生存及发展的经营活动中扮演着重要角色。

20 世纪 50 年代，有部分学者（如 Peter Drucker 等人）开始用成员（staffing）和领导（leading）来代替指挥和协调。近几年来，更有学者（如Robbins，S. P. & Coulter M. 等人）将管理职能简化到四种：计划、组织、领导和控制。现将几位学者对“管理”一词的解释整理如下 A：

（1）管理是必须确切知道要别人去做什么？并注意他们如何以经济、有效的方法去做。

（2）管理是一种实践，其本质不在于知而在于行，其验证不在于逻辑，而在于成果；其权威就是成就。

（3）管理就是一个过程：运用一种系统方式，履行所需的职能，以期达到组织的目标。

（4）管理就是设计和保持一种良好环境，使人在团体中有效率地完成目标。

（5）管理就是由一个或更多的人来协调他人活动，以便收到个人单独活动所不能收到的效果而进行的各项活动。

（6）管理是所有的人类组织（不论是家庭、企业或政府）都有的一种活动， 这种活动由五项要素组成：计划、组织、指挥、协调和控制；管理就是实行这五项要素的过程。

由此可知，任何一项管理活动都必须具备以下四个基本要素：

管理主体：谁是管理者？管理者的工作范畴是什么？管理者在什么地方工作？管理者与其他职员的区别是什么？

• 管理客体：要管理什么？
• 组织目的：为什么要管理？
• 组织环境或条件：在什么情境下管理？

管理者的概念是负责与他人一起，并通过他人，企图有效地和以高效率及高效益的方法，达到组织所拟订的目标。所谓效率（efficiency）指的是以少的资源达到预期目标；效益（effectiveness）就是针对实现预期目标的程度加以衡量。管理者成功与否，取决于管理者本身的职能（management functions）、管理者角色（management roles）和管理技能（managerial skills）等。

“职能”指在各部门或各专业中的实际职责及其工作性质；“角色”是人们在团体或组织的地位上被期望的固定行为模式；管理技能则包括技术性技能（technical  skills）、人际关系技能（human relations skills）和概念化技能（conceptual skills）等三种。技术性技能是企业中一个专门领域内的知识和能力，人际关系技能是指了解他人、与人共事和激励士气的能力，概念化技能是指对组织活动和利益进行协调和综合的能力。而影响工作效益的环境因素包括以下几项 A：

1.上级或管理者；

2.职场同事；

3.其他部门的人；

4.工作任务；

5.所在的企业组织结构（structure）与文化（culture）；

6.机构外部的压力：如政府、其他企业；

……

公共安全是人类重要的社会需求，公共安全管理则是满足这一需求的支持和保障。因此，如何进行灾害预防、减除、准备、应对和恢复重建，考验着政府机构和民间组织的应变能力，也是公共安全管理学科研究的核心内容。目前，公共安全管理作为一种行业和学科已被越来越多的专家和学者广泛研究。本书正是基于这些研究的成果，系统地介绍了公共安全管理的理论与实践。

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确要求全面提高公共安全保障能力，完善国家应急管理体系，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾抗灾救灾能力。为适应当前应急管理工作的需要，我们将《公共安全管理概论》修订再版，从理论与实务两个方面，借鉴世界上相对成熟的理论体系和先进的运行机制，为中国的应急管理研究与应用工作提供参考。   

本书可作为大专院校公共安全管理专业的教材、各种应急管理机构的培训用书以及政府各级应急管理部门的参考用书。

夏保成，法学博士，中国刑事警察学院二级教授；中国地震局地震应急预案管理专家组副组长，应急管理部消防局特约研究员，国家卫健委卫生应急体系建设指导专家 ，海峡两岸应急管理学会荣誉理事长，河南省减灾委员会专家组组长。

  主持创建了我国个应急管理本科专业并初步建立了学科体系。出版《公共安全管理概论》《西方公共安全管理》《国家安全论》《应急预案编制与管理》等专著、教材十余种；在多地作公共安全与应急管理类报告300余场。

张平吾，1955年生，台湾省南投县人，法学博士，现任台湾省铭传大学教授兼应急管理中心主任，海峡两岸应急管理学会荣誉理事长，《应急管理学报》社长兼主编，河南理工大学荣誉教授，华东政法大学荣誉教授。出版《玉山王朝之凯达格兰王传奇》《犯罪学》《被害者学新论》《自杀原因论》等专著近二十种，发表相关论文百余篇。

目  录

编 导   论

章  公共安全管理的概念  003

前     言                         003

节     管理与管理学的概念     003

第二节     安全及安全管理的概念         006

第三节     公共安全管理的概念     009

第二章     公共安全管理的历史沿革     031

前     言                         031

节     前公共安全管理时期     032

第二节     民防时期                 035

第三节     美国公共安全管理模式的演变     041

第三章     公共安全管理的理论基础     053

前     言                             053

节     全灾种方法     054

第二节     整合应急管理系统         056

第三节     公共安全管理的“生命周期”理论     058

第四节  “有准备的社区”理论         060

第二编 公共安全的管理组织

第四章     政府组织         065

前     言     065

节     美国的政府组织     066

第二节     澳大利亚的政府组织     085

第三节     新西兰的政府组织         094

第五章     非政府组织     098

前     言     098

节     人道主义组织         099

第二节     教会组织：救世军         107

第三节     志愿者组织     109

第三编   公共安全的管理系统

第六章     应急指挥系统         117

前     言     117

节     应急指挥系统的概念     119

第二节     突发事件指挥系统的组织与运行         125

第三节     区域指挥         137

第四节     紧急事态行动中心与多部门协调小组         140

第五节     全国应急协调中心与大区应急协调中心     146

第七章     通信与信息管理系统     151

前     言     151

节     联邦应急通信系统与综合公共预警系统     152

第二节     突发事件信息管理         165

第三节     公共信息管理         173

第八章     应急资源系统         183

前     言     183

节     资源管理的准备     183

第二节     突发事件中的资源支持         194

第九章     后勤保障系统         202

前     言     202

节     后勤部门的组织结构及职责         203

第二节     后勤保障系统管理         208

第三节     新西兰的后勤系统管理         216

第四编   公共安全的管理阶段

第十章     灾害减除         223

前     言     223

节     灾害减除的内涵及地位         224

第二节     危险评估与脆弱性分析         233

第三节     灾害减除的战略与手段         242

第十一章         防灾准备         251

前     言     251

节     防灾准备的概念与内容         251

第二节     编制应急预案         256

第三节     防灾准备的行动     265

第四节     美国的全国防灾准备     270

第十二章         灾害应对         277

前     言     277

节     灾害应对的概念和原则         277

第二节     灾害应对的环节和内容         282

第三节  《全国应对框架》         294

第十三章         灾后恢复重建         309

前     言     309

节     恢复重建概述         310

第二节     恢复重建的过程     315

第三节  《全国灾难恢复框架》         324

第五编<