北欧廉政制度与文化研究

　　序

　　北京第二外国语学院(以下简称“二外”)提出“中外廉政制度与文化比较研究”计划始于2012年。起因是2011年底，北京市纪委、市委宣传部等六部门联合发出了《关于进一步深化廉政文化建设的实施意见》(京纪发2011年6号)，作为一项贯彻措施，二外成为北京市批“廉政文化建设联系点单位”。如何在二外开展廉政文化建设工作，我们当时有过许多思考。

　　众所周知，廉政文化是关于廉洁从政的知识、信仰、规范、价值观念和与之相适应的行为方式、社会评价的总和，是廉洁从政行为在文化和观念上的综合反映，是社会政治文明和精神文明的有机结合。利用多种文化形式和手段开展廉洁从政研究和教育，借以褒扬清廉自重品行、鞭挞贪腐祸乱丑态、引导文明价值认同、倡行公正法制规范、形成风清气正环境的过程，可以统称为廉政文化建设。党的十六大以来，廉政文化建设的重要作用日益显现。社会层面的廉政文化建设，有理论研究政策建议，有文艺创作晓理动情，有群众活动广为宣教，等等。从大学的职能出发，我们当然要把廉政理论和实践研究作为推进二外廉政文化建设的。作为一所有着丰富精神内涵、深厚文化传承和卓越品格追求的国内知名大学，二外拥有独特的学科积淀和人才优势，从中外比较的视角系统开展廉政制度与文化研究，应该是一项别有意义的工作。形成这个想法，是基于以下三个维度：

　　一是传承二外文化。二外自成立起，就承担着为我国外交外事外贸等领域培养高级专门人才的重任，五十年来始终围绕这个办学定位，努力实践“让世界认识中国，让中国走向世界”的使命，在外国语言文学领域积累了厚实的学科基础和人才队伍。我们认为，必须立足二外的这一优势开展独具特色的廉政文化建设工作，做好二外办学特色与廉政文化建设二者的结合，这是传承二外文化的需要，我们也一定能在这个基础上努力创新发展，坚定共同办好学校的信心。

　　北欧廉政制度与文化研究序二是丰富学科内涵。进入新世纪，世界范围内的高等教育变革蓬勃兴起，竞争也日趋激烈。我们觉得，二外在新的历史发展时期可以而且应该继续开掘外国语言文学这一“富矿”，积极做大做强。而比较视域下的中外廉政研究，国内虽然已有一些零星成果，但深入、系统的研究远远不够，这仍是一块“处女地”，只要播撒种子，勤奋耕耘，一定会大有收获。沿着这个思路，就会丰富二外的学科内涵，拓展新的学科领域，努力把人才培养的工作做得更好。

　　三是推进方法创新。当时我们做过统计，国内各高校、研究机构已举办了70多个廉政研究中心或基地，但从中外比较视角开展制度与文化的廉政研究，尚付阙如。我们想到，二外五十年办学实践中积累了一大批哲学、法学、政治学、经济学、管理学等方面的优秀人才，实现这支队伍与外国语言文学队伍叠加、融合和协同创新，在推进学术研究上有方法创新的意义。坚持做下去，二外一定会创造出更多高质量的学术成果，在更高水平、更宽领域服务于国家治理体系和治理能力现代化建设。这是我们非常乐见的!

　　二外的“中外廉政制度与文化比较研究”有一个整体计划，这套丛书是这个计划的批成果。我们的工作得到了市纪委有关领导的热情鼓励，市纪委宣教室多次询问工作进展情况。市教育纪工委也对这项工作给予了许多支持和指导。二外把这个研究计划纳入了北京市*的“科技创新平台”，校内各部门各单位也都提供了积极的帮助。中国法制出版社认为这个研究计划很有意义，在该社总编辑助理舒丹的积极协调下，“中外廉政制度与文化比较研究”计划的批六种著作申报《“十二五”国家重点图书、音像、电子出版物出版规划 》，2014年7月，国家新闻出版广电总局以“新广出办发(2014)75号”文件正式予以批准。这是对我们这项研究计划的莫大鼓励。这套丛书编辑出版过程中，中国法制出版社的编辑们所表现的认真负责精神、良好的专业素质和能力令人钦佩。在这项研究计划的批成果即将问世的时候，作为整个计划的发起和主持人，几年来持续不断地组织协调终于有所收获，心中的喜悦自不待言，借此，我谨向所有为这个研究计划付出心血、汗水以及所有关心支持这项工作的同志们致以诚挚的感谢!

　　这套丛书选择的研究对象各有代表性，各国政治、历史、文化不同，在写作框架上不做统一要求，但全书在资料的系统、完整及部分研究方面有独到之处。我们深知，限于学识和能力，全书一定存在着许多不足，诚恳地期待着大家的批评指正!

　　本书选取了廉洁程度排世界前列的北欧地区，通过对该地区的廉政制度与文化进行分析研究，以经典理论为依托和框架，作者团队依托自身较强的外语能力，搜集、翻译、整理大量各国*的立法例、司法裁判案例等*手文献，力求在现有条件下做到资料*、*全。在写作安排和分册内容设计上，以“全面”“深入”“点面结合”为思路，既有对该地区廉政制度的框架式介绍，也有对具体案例的深入剖析，全面展现北欧地区廉政制度和文化，可为各级政府和中央反腐倡廉提供理论支持和决策参考。本书为“十二五”规划项目“中外廉政制度与文化比较研究系列”北欧分册。

　　章北欧廉政制度综述

　　节北欧廉政文化的形成

　　一、北欧的历史文化历程

　　二、北欧富足的经济对廉政心态和文化的影响

　　三、北欧独特的法律体系的历史形成

　　第二节公开透明的北欧政务系统

　　一、冰岛的信息公开制度

　　二、丹麦的政务信息公开查阅制度

　　三、芬兰在透明政府方面的努力

　　四、挪威政务信息公开的努力与成绩

　　五、瑞典的信息公开制度

　　第三节北欧的监察专员制度

　　一、“监察专员”一词的词源考察

　　二、监察专员制度的起源

　　三、北欧监察专员的职能

　　小结

　　第二章冰岛的反腐廉政建设

　　节冰岛廉政建设概况

　　一、商业腐败的指数

　　二、商业行为监管环境

　　三、冰岛司法系统的廉政指数

　　四、冰岛基础设施建设和公共事务中的腐败指数

　　北欧廉政制度与文化研究目录第二节冰岛的反腐及廉政建设举措

　　一、立法举措概况

　　二、政府反腐策略

　　三、非官方反腐活动

　　第三节冰岛廉政建设中的重要职能部门

　　一、检察机关

　　二、特别检察官办公室

　　三、冰岛国家审计署

　　四、监察专员

　　第三章丹麦的反腐廉政建设

　　节丹麦的反腐及廉政建设概况

　　一、商业与腐败

　　二、商业腐败的监督环境

　　三、丹麦司法系统的廉政状况

　　四、丹麦警察系统的廉政指数

　　五、丹麦基础设施建设和公共事务中的腐败指数

　　第二节丹麦的反腐及廉政建设举措

　　一、立法举措概况

　　二、政府反腐策略

　　三、非官方反腐活动

　　第三节丹麦主要的反腐机构

　　一、重大经济与国际犯罪国家检察官

　　二、检察署

　　三、审计长办公室

　　四、监察专员

　　第四节丹麦廉政建设中的几部重要法律

　　一、《丹麦公共部门行为准则》

　　二、《丹麦国际开发署反腐败行为准则》

　　三、《监察专员条例》

　　第四章芬兰的反腐廉政建设

　　节芬兰的反腐廉政建设概况

　　一、商业腐败的指数

　　二、商业行为监管环境

　　三、芬兰司法系统的廉政指数

　　四、芬兰警方的廉政指数

　　五、芬兰的基础设施建设和公共事务中的腐败指数

　　第二节芬兰的反腐及廉政建设举措

　　一、立法举措概况

　　二、政府反腐策略

　　三、非官方反腐举措

　　第三节芬兰的主要反腐机构

　　一、反腐败合作网

　　二、反腐败刑事调查局

　　三、国家预防犯罪委员会

　　四、国家调查局

　　五、金融监管局

　　六、检察机构

　　七、国家审计署

　　八、监察专员

　　第四节芬兰廉政建设中的几部重要法律

　　一、《政府行为公开法》

　　二、《合作监察专员法》

　　三、《选举筹资信息公开法》

　　第五章挪威的反腐廉政建设

　　节挪威的反腐廉政建设概况

　　一、商业腐败的指数

　　二、商业行为监管环境

　　三、挪威司法系统的廉政指数

　　四、挪威警方的廉政指数

　　五、挪威基础设施建设及公共事务中的廉政指数

　　第二节挪威的反腐及廉政建设举措

　　一、立法举措概况

　　二、政府的战略措施

　　三、民间反腐败行动

　　第三节挪威的主要反腐败机构

　　一、司法部

　　二、国家经济与环境犯罪调查检控局

　　三、警察特别分队

　　四、挪威的检察机关

　　五、挪威有组织犯罪及其他严重犯罪检察部门

　　六、国家审计总署

　　七、监察专员

　　第四节挪威廉政建设中的几部重要法律

　　一、《挪威议会中的监察专员公共管理法》

　　二、挪威的《审计师法》

　　第六章瑞典的反腐廉政建设

　　节瑞典的反腐廉政建设概况

　　一、商业腐败的指数

　　二、商业行为监管环境

　　三、瑞典司法系统的廉政指数

　　四、瑞典警方的廉政指数

　　五、瑞典基础设施建设和公共事务中的腐败指数

　　第二节瑞典的反腐及廉政建设举措

　　一、立法举措

　　二、政府反腐策略

　　三、非官方反腐活动

　　第三节瑞典的主要反腐机构

　　一、瑞典检控机关

　　二、瑞典警方的国家反腐败工作组

　　三、瑞典国家经济犯罪调查局

　　四、国家预防犯罪委员会

　　五、国家审计署

　　六、监察专员

　　七、国家反腐败局

　　第四节瑞典廉政建设中的反洗钱规定

　　一、瑞典《刑法》中的反洗钱规定

　　二、《反洗钱措施法》

　　第七章北欧与中国廉政制度的比较

　　节对于腐败现象的处罚机制

　　一、贪腐案件的刑罚幅度

　　二、反腐犯罪的立案金额标准

　　第二节反腐败过程中相关机构的讨论

　　一、整体层面上的比较

　　二、北欧监察专员制度对我国的启示

　　第三节政务公开的启示

　　附录

　　冰岛《国家审计法》

　　冰岛《政府雇员法》

　　瑞典《审计师法》

　　丹麦《防止洗钱和资助恐怖主义措施法》

　　芬兰《公共合同法》

　　挪威《打击清洗犯罪收益措施条例》(《反洗钱条例》)

　　后记

　　本书选取了廉洁程度排世界前列的北欧地区，通过对该地区的廉政制度与文化进行分析研究，以经典理论为依托和框架，作者团队依托自身较强的外语能力，搜集、翻译、整理大量各国*的立法例、司法裁判案例等*手文献，力求在现有条件下做到资料*、*全。在写作安排和分册内容设计上，以“全面”“深入”“点面结合”为思路，既有对该地区廉政制度的框架式介绍，也有对具体案例的深入剖析，全面展现北欧地区廉政制度和文化，可为各级政府和中央反腐倡廉提供理论支持和决策参考。本书为“十二五”规划项目“中外廉政制度与文化比较研究系列”北欧分册。

　　“中外廉政制度与文化比较研究系列”选取了6个较有代表性的国家或地区，即素称发达的美国、经历过深刻变革的俄罗斯、深受儒家文化影响的日本和新加坡、老牌工业强国德国以及廉洁程度广受赞誉的北欧地区，有一定的典型性。通过对这些国家和地区的廉政制度与文化深度挖掘，结合我国正在大力推进的廉政制度与文化建设各个方面，本套丛书从比较研究的视角，深入探讨反腐倡廉建设的途径与方法。

　　第二节公开透明的北欧政务系统

　　在北欧的廉政建设中，作用的一项工作就是其“廉政体系”(integrity system)的建立。北欧五国都建立了自己的廉政体系。该“廉政体系”的核心是建立透明公开的政务系统，让国家权力的运行和官员的所有行为都暴露和展示在公众的面前，接受公众舆论的批评和监督。在媒体时代、数据时代，公众意识的觉醒使这种监督和批评成为可能。而民主政治体制的成熟化和政治竞争对手的存在，也使这种本来不具有强制执行力的监督和批评变得非常有力，因为任何一个执政党都知道，太多的民众批评所引发的政治不信任，甚至对这种批评的置若罔闻，都会导致这个政党执政失败，从而退出政治舞台。面对公众的眼睛，政府人员无不如履薄冰。因此，将自己的一言一行暴露在阳光下，在公众的视野中行使权力既是一种极大的政治勇气，也是一种极强的政治自信，更是一种敢于担当的政治态度。

　　北欧这种政务系统的公开透明主要是通过公众信息获取制度的普遍建立而实现的。北欧各国政府需要公开的信息特别广泛，如包括政府预算在内的财政信息都需要公开，以便任何公民都有可能监督政府花钱。同时，北欧这几个国家大多还针对公务员制定了相关的“行为准则”，在规范公务员行为的同时，补充和进一步落实信息公开制度。例如，丹麦的公务员行为准则要求所有一定级别的公务员，如部长，每月就其公务消费和接受礼品或宴请款待等情况进行公布，而瑞典的公民则有权随时申请查阅有关官员的消费和支出清单。目前，北欧各国都通过不同的立法确立公众对行政行为等信息的获取权，并且随着时代的进步，北欧各国也与时俱进，不断修改相关信息公开的立法。

　　一、冰岛的信息公开制度

　　(一)信息公开的目的

　　冰岛于2012年颁布了新的《信息法》(Act of Information)，自2013年1月1日起生效。该法第1条就开宗明义地指出：“本法的宗旨是保证政府行政和处理公共利益的透明度，特别是为了加强以下几点：1获取信息和言论自由的权利;2让公民参与到民主社会中;3媒体和公众对政府机构的制约;4媒体对公共事务的信息交流;5公众对政府管理的信心。”这部法律适用于所有的政府活动，甚至适用于公有份额占51%以上的企业法人的所有活动。

　　(二)信息公开的范围及限制

　　当然，冰岛的《信息法》也有一些不适用的范围。例如：(1)不适用于根据《证券交易法》已申请或获得上市股票的企业法人及其子公司。(2)不适用于财产登记、执法程序、财产扣留、扣押、禁令、强制出售、暂停支付、财产清算以及其他行政案件，也不适用于刑事案件的调查和诉讼。(3)本法不包括《行政程序法》规定的信息获取情况,也不包括任何属于国际协定中冰岛需要保密的信息。(4)材料公共获取权还不包括内阁会议记录、部长级会议备忘录以及此类会议的准备材料;由地方政府及其组织或机构共同准备的材料、制定的提议或有关机构或个人与政府就地方金融问题协商的材料;诉讼程序或调查中是否要进行诉讼所用的与专家来往的信函;与人事相关的材料。除了上述列明的排除适用的范围，一般保密法律条款是不应限制材料的获取的。该法同时还出于对公共利益的考虑，对获取包含以下信息的材料的信息权，因关系到重要公共利益而进行了限制：(1)国家安全和国防问题;(2)与其他国家或国际组织的关系;(3)重要的国家经济利益;(4)国有企业或市有机构或公司在此范围内正与其他机构竞争;(5)公共计划安排或检查，如果这些安排或检查公布后会失去意义或达不到预期效果;(6)类似稀有矿物、化石、岩层、稀有生物栖息地等环境问题，如果材料泄露可能严重影响相关方面的环境保护。

　　此外，尽管政府工作人员的工作申请、职业发展和雇用关系方面的人事材料一般是不公开的，但是这只是一个一般性规定，当这些材料不符合上述对于信息权获取的限制性规定时，仍然需要公开有关公务员的以下信息：专业职称;雇员姓名和职责;除高级管理人员以外，雇员的固定薪酬;高级管理人员的薪酬;在高级管理人员的雇用协议或其他材料里有关高级管理人员的学历、工作重点以及要求他们取得的成果。再有，处罚不超过4年的，须提供高级管理人员同意的员工工作处罚信息，包括开除、警告的处罚,即使这些信息不在某一具体问题的材料中，公众也有权从相关雇主方获取。当然，除相关人士同意，公众禁止获取任何有关私人事务或财务的合理受保密材料。该限制还包括企业或其他法人组织的任何有关重要财务或商业利益的材料。

　　如果得到相关部门的授权，公众的信息获取权的范围可能更大，有可能突破上述限制的规范，而且一旦得到授权，将不受任何其他法律的限制，特别是隐私保护的立法条款的限制。而即使是上述受到信息披露限制的信息，也不是不能被公众获得的，比如对于内阁会议记录、部长级会议备忘录以及此类会议的准备材料，相对于诉讼材料或人事材料而言，材料生效8年之后公众可以获得。而对于公共计划安排或检查的资料，在相关安排或检查完全完毕后可被公众获取。对于类似稀有矿物、化石、岩层、稀有生物栖息地等环境问题的信息和材料，如果没有任何理由认为该信息的交流会给环境带来负面影响,且材料历史超过30年，公众可以查询。另外，如果获取这些被限制公开的信息是为了研究，在不侵犯公共和私人利益的情况下，提出合理书面申请的，有关部门可以以书面形式批准这种申请，准许其获取该信息资料。但即使是出于研究目的而被获准接触这些信息，政府仍然可以根据获取的信息的本质，并基于获取材料使用的潜在目的而设定一些条件，进一步限制这种信息获取，例如，(1)有关私人问题的信息，包括财务问题不得进行交流;(2)不得与特殊文件中提到的个人及其血亲、姻亲联系;(3)特殊文件不得完整地公布;(4)特殊文件不得复印;(5)准许获取的信息公布在研究结论中时不得被识别出来。特殊情况下，还可以设置其他条件。获得材料的当事人不能公布、转交信息，也不能以政府允许以外的形式使用该信息。否则，获得材料的当事人应接受罚款或长3年的监禁，同时会被判处对信息相关当事人造成的伤害和经济损失进行赔偿。

　　如果一个政府机构的材料包括敏感个人信息，如《隐私法》(The Act on the Protection of Privacy)中定义的有关个人数据处理的信息,或者交流该材料有特殊风险，可能会侵犯相关主体的权利和自由，政府应在泄露信息前获得信息保护专局的同意。信息保护专局应针对申请批准确立更明细的条规，一旦确立了有关此类信息流通的通用规则和安全标准，便可决定撤销获准申请。

　　(三)政府主动提供信息的义务

　　冰岛《信息法》第13条明确规定了政府主动向公众提供信息的义务。政府应定期向公众提供政府活动信息，如通过公布电子报告、总结重大项目或发布其他类型的材料。政府还应系统地提供电子版的案件卷宗、材料清单及材料本身。数据库和数据文件也应如此。在处理时应谨慎，以免侵犯个人或公共利益。

　　政府各部部长应向议会(Althingi)提交定期报告，包括在有关扩大公共信息公开工作上获取的成果，还应在制定5年信息政策中采取主动，准备好与公众、冰岛记者联盟、当地政府组织、公共档案馆、大学及科学社区的档案管理员进行商议。这么做的一个目的是满足民主社会对成熟、可靠信息的需求。此外，各部的部长应提供有关信息的具体细节，包括政府完成特殊目标的阶段和时限，还包括信息公布的方式及地点，以及政府为了确保材料被公众顺利获知所采取的手段和措施，以便尽可能地确保公众有权平等获取已发布的信息。而且，政府的出版物应该符合相关标准。政府各部部长还应制定规则来尽可能地确保信息发布平等，如惠及残疾人。

　　(四)各方主动获取政务信息的方法

　　冰岛的法律规定，冰岛的每个公民都有权获取相关政务信息，而且当其提出这种要求时必须得到满足，但是需符合法律对信息权限制的规定，也即那些不能被获取的信息是例外。比如，如果材料还包含其他个人的私人事务信息，鉴于要对该信息保密的利益大于获取信息的利益，允许限制获取这些信息;病患访问医疗记录应遵循《健康记录法》(The Health Records Act)的规定等。

　　如果公众主动要求获取相关信息，其流程如下：当事人请求获取材料须详细说明请求，或能够说明该请求与事件相关的内容，当事人可能会被要求在官方为其提供的表格中阐述该请求。依据对有关信息性质的明确法律规定，有关机构如果认为不可能详细说明具体材料和事件，当事人的请求可能将不会被接受。然而，在拒绝请求前，相关机构须向当事人提供指导和