农产品产地土壤污染防治立法研究

　　随着科学技术的不断进步，技术在日常生活、社会治理中的作用越来越明显，技术法规作为技术在法律中的表现形式，数量越来越多，作用越来越大。那么，技术在法律中到底可以发挥哪些作用呢?一般认为，科技发展会不断改变人们的法律观，科学理性和技术理性促进了法律的理性化、形式化和技术化。伴随着科学技术的发展，人们的思想更加开放，法律越来越显示出理性和实证的特征，更多地摆脱了偶然性、任意性和随意性因素，成了能为人的理性所把握、预测和控制的理性结构。与此同时，科学技术的发展扩大了立法领域，法律分工更加精细化、专业化。随着科学技术的迅猛发展，智力发挥作用的空间越来越大，人类的生活方式和社会

　　组织结构产生了巨大变化，新的社会关系随之产生，这些新的社会关系需要通过相应的立法进行规制。对科技领域中新的社会关系和社会秩序进行调整和规范，这就是法律调整领域的不断扩大。不仅如此，科学技术修改且丰富了法律的内容。科学技术的发展对一些原有的社会关系造成冲击，致使需要对传统的法律进行相应的调整或改革。比如，在工业与环境领域，科技发展推动了工业企业的迅速发展，在GDP 增长的同时，污染物排放日益增多，污染物排放及控制污染物排放的技术也随之增多。面对诸如此类的技术问题，以保护环境安全、维护自然资源的永续利用为目标，从规范人的行为的角度出发，法律对技术的吸收也成为必然。正是环境保护领域科学技术的存在与不断发展，才使得资源环境法学逐渐成为独立的法学门类，与传统的民法、刑法等法学主干学科并行。

　　依据ISO 指南和WTO/TBT 协议，技术法规是指规定强制执行的产品特性或其相关工艺和生产方法(包括适用的管理规定)的文件，以及规定适用于产品、工艺或生产方法的专门术语、符号、包装、标志或标签要求的文件。技术法规是上升为法律的技术规范。这些文件可以是国家法律、法规、规章，也可以是其他的规范性文件，以及经政府授权由非政府组织制定的技术规范、指南、准则等。本书所论及的技术法规，是指包含技术性内容的法律规范，主要包括法律、法规和部门规章。这些法律规范本身主要是由技术性内容组成的，其执法也主要依赖技术人员和仪器设备等技术手段。也就是说，在现有的法律规范中，有这么一部分法律，本身是由或者主要是由技术性内容组成的，离开技术手段和技术人员，法律就只剩下空壳。这些法律是经过无数次验证并具备实证性、稳定性和规范性的技术的法律化。不难预见，这一类法律规范在现有法律规范中的比重会越来越大，数量会越来越多。

　　随着科学技术的发展，农业、环保、工信和交通等领域的技术日益成熟，规范上述领域行为方式的法律规范也越来越具有技术性。例如农产品产地土壤污染防治，横跨农业和环保两个领域，其防治措施和手段都具有很强的技术性，监测调查、分级管理、风险评估和修复治理等具体法律制度的设计，都离不开监测调查技术、边界划分与污染等级评定技术、风险评估方法与技术、修复治理等技术的成熟与规范化。如果技术跟不上，或者不成熟，或者不同顺位的技术在衔接上有缺口，法律就很难制定出来。即使制定出具体法律条文，如果执法人员不具备相关专业知识，不懂得相关仪器设备的操作方法，或者根本没有执法所需要的仪器设备和技术手段，法律就只是空壳、摆设，没有办法实施，更没有办法起到污染预防与治理的作用。

　　考虑到技术法规中技术的重要性，在立法规划酝酿之时，立法部门就要注重科学立法与民主立法的有效结合，邀请技术专家参与规划的起草和论证，如果技术上具备立法条件，才可以将其纳入立法规划。之后，更要吸收技术专家参与法律条文起草，让法律专家与技术专家共同组成起草小组，研制起草法律条款。在起草过程中，起草小组要深入实地开展调研，了解执法人员的执法水平和执法能力，了解守法群体的守法意识和守法能力，比如法律拟要求农民采取环境友好型的农业生产方式，就要了解农民的知识水平和生产能力，了解他们是否能够胜任环境友好型农业技术的要求，是否具备相应的守法能力。起草小组也要走访相关科研院所和大专院校，了解技术研究进展，了解不同领域技术的差异性。以土壤污染防治立法为例，就要区分工业场地、居住用地和农产品产地，并分别开展技术考察，了解三者是否存在不同的污染防治技术，在技术适用上是否存在差异性，技术使用成本是否能为守法主体所接受等等，然后针对性地设置章节，起草具体法律条款。

　　技术进入法律条文，要充分考虑到技术本身的特点。考虑技术本身是否具备法律所要求的稳定性和规范性，避免技术更新过快对法律稳定性的伤害。考虑法律与技术的兼容性，把技术中带有规范人的行为方式的内容吸收转化为法律条文，把其他具备规范性的技术转化为技术规范和技术标准，并做好技术法律与技术标准的衔接工作。

　　技术进入法律进而转化为技术法规，要考虑技术的可转化性和法律的边界。法律的基本属性主要有公开性、稳定性、连续性、严谨性、实用性、明确性、权威性、普遍性、统一性和完备性，技术本身又具有易变性和可更新性，所以要注意二者的衔接。对于不具备立法条件又具有规范作用但不具备技术标准条件的技术性内容，可以出台技术政策。技术政策是国家为了促进本国技术进步和经济、社会的发展，在一定时期的技术发展目标、技术发展方向以及应选择的技术，即关于发展什么技术、限制什么技术、淘汰什么技术的政策。技术政策具有针对性、及时性、灵活性和普遍性等特点，可以适应技术的更新性和易变性特征，是发挥技术社会功效的方式之一。因此，技术立法，要处理好技术法规与技术政策的关系和边界，发挥技术政策对技术法律的补充作用。

　　那么，到底哪些技术可以进入法律，转化为法律条文呢?我们认为，只有那些能够体现立法者价值追求，具有普遍公益色彩的技术，才可以进入立法。而技术受技术主体的影响具有多元性，爱因斯坦(Albert Einstein)曾指出：在科学的庙堂里，有许多人所以爱科学，是因为科学给他们以超乎常人的智力上的快感。另外还有许多人所以把他们的脑力产物奉献在祭坛上，为的是纯粹功利的目的。“技术主体在进行技术选择的过程中，有的出于政治考虑，有的出于经济利益，有的出于社会发展;同时，技术选择的主体既包括国家(政府)，也有企业，还有公众等等，形成了不同利益集团的选择。” 因此，在技术立法中，要处理好利益主体多样性滋生的技术多元性与法律公益性的关系，把真正体现社会发展需要、能够体现普世价值观、满足公用利益的技术转化为法律制度。在农产品产地土壤污染防治立法上，就是要把能够满足农业生产需要，不影响农产品安全生产，对土壤不会产生新的污染和破坏，农民在经济和生产能力上可以接受的，能够实现农业用地土壤资源永续利用，有利于农业可持续发展的技术和方法遴选出来，转化为法律条款。

　　本书所论述的农产品产地土壤污染防治立法，就是技术立法。在立法过程中，要突出科学立法的特点，吸收技术专家特别是农艺、植物保护、土壤和环保等专业的技术专家参与立法，把农产品产地土壤污染防治中具备法律化并有公益性的技术内容，转化为法律条文。同时，要考虑农产品产地土壤的生产功能，考虑污染防治目标，考虑防治技术和相应制度的特殊性，考虑执法主体的技术能力，考虑守法主体特别是农民的守法能力，设计出更具针对性、可操作性的法律条文，以实现保护农产品安全和农用土壤资源永续利用的双重目标。

　　农产品产地土壤既是一种环境要素，更是一种资源要素，而且是为重要的农业生产资源。其土壤污染防治要与农产品安全生产绑定在一起，既要考虑土壤环境质量，又要满足农产品安全足量供给的需要。立法重点应该放已污染土壤的治理和利用上，强调用地与养地相结合，产地与产品一体化保护，制度设计要考虑农业生产者的利益诉求和承受能力，要考虑经济成本和技术可行性，推动农业生产方式的适度革新。

　　王伟，农业部环境保护科研监测所研究员。研究生毕业8年一直从事农业生态环境及农产品质量安全司法鉴定工作，全面参与处理了近50起农业环境污染及农产品质量安全鉴定，亲历了整个鉴定工作，有丰富的实践经验和深厚的理论基础。

章 我国农产品产地土壤污染现状与趋势判断

  节 我国农产品产地土壤污染现状

    一、总体状况

    二、污染趋势

    三、存在问题

  第二节 我国农产品产地土壤污染防治工作进展

    一、工作基础

    二、当前工作

第二章 农产品产地土壤污染防治手段：标准与政策

  节 农产品产地土壤污染防治技术标准

    一、法律与标准的关系

    二、我国农业环境类标准的现状与问题

    三、主要发达国家农产品产地土壤环境质量标准简述

    四、我国农产品产地土壤污染防治标准体系框架

    五、我国农产品产地土壤环境标准的出路

  第二节 农产品产地土壤污染防治政策

    一、法律与政策的关系

    二、- 年国家有关政策

    三、- 年中央领导有关讲话、批示

第三章 典型国家农产品产地土壤污染防治管理体制

  节 日本

    一、农产品产地污染防治管理体制

    二、农林水产省职能设置

    三、农产品产地土壤污染防治职责

  第二节 英国

    一、现代农业部

    二、现代农业部组织架构

    三、农产品产地土壤污染防治职能

  第三节 美国

    一、农业部宗旨与基本职能

    二、农业部基本构架

    三、农产品产地土壤污染防治职能

    四、管理体制的特点

  第四节 欧盟和澳大利亚

    一、欧盟

    二、澳大利亚

第四章 典型国家农产品产地土壤污染防治法律制度

  节 日本

    一、立法沿革

    二、《农业用地土壤污染防治法》及相关指令

    三、主要法律制度

  第二节 美国

    一、立法沿革

    二、农田土壤污染防治相关法律

    三、《综合环境反应、补偿和责任法》

  第三节 欧盟

    一、立法背景

    二、COM()

    三、硝酸盐指令

    四、废料指令

    五、污水污泥令

    六、未来土壤指令

  第四节 英国

    一、立法沿革

    二、环境保护法案

    三、农田土壤管理政策

  第五节 德国

    一、联邦土壤保护法

    二、联邦土壤保护与污染地区条例

  第六节 我国台湾地区

    一、立法背景

    二、管理体制

    三、调查治理

    四、防治对策

    五、相关法律规定

    六、实施效果

  第七节 其他国家

    一、澳大利亚

    二、加拿大

    三、挪威

    四、保加利亚

    五、斯洛文尼亚

    六、俄罗斯

第五章 我国农产品产地土壤污染防治法治状况

  节 立法现状评述

  第二节 执法效果评析

    一、大冶市

    二、潜江市

    三、评估结果

  第三节 管理体制机制及运行效果评析

    一、农业资源环保支撑管理体制

    二、辽宁省管理机制运行效果分析

    三、陕西省管理机制运行效果分析

第六章 我国农产品产地土壤污染防治立法设想

  节 立法需求

    一、是农业管理思路调整，重视法治的需要

    二、是改善农产品产地环境，保障农产品质量安全的需要

    三、是法律精细化，实施“依法治土”的需要

    四、是农产品产地土壤特殊保护的需要

  第二节 立法依据

    一、立法思想

    二、立法目的

    三、法理基础

  第三节 单独立法

    一、目标和手段

    二、形势和压力

    三、立法实践和工作基础

    四、域外立法

    五、立法技术

  第四节 法律框架

    一、法律原则

    二、重点任务

    三、具体法律制度

  第五节 法律条款

第七章 农产品产地土壤污染防治法律制度(一)

  节 农产品产地土壤环境监测制度

    一、监测的内涵

    二、主要监测职责

    三、主要监测制度

    四、现行监测制度存在的问题

    五、农产品产地土壤环境监测的主要任务

  第二节 农产品产地土壤风险评估制度

    一、风险评估的含义

    二、风险评估的依据

    三、风险评估的内容和方法

    四、农产品产地土壤风险评估动态

    五、农产品产地土壤重金属风险评估

  第三节 农产品产地土壤污染修复与治理制度

    一、修复治理的目标和对象

    二、污染控制与修复治理原理

    三、生物修复技术

第八章 农产品产地土壤污染防治法律制度(二)

  节 农产品产地土壤污染事故(或突发事件应对)

    调查处理制度

    一、农业部门参与产地土壤污染事故调查处理的依据

    二、 农业部门及其农业环境监测站参与污染事故调查处理

    的职责分析

    三、农业部门参与处理产地土壤污染事故的实践

    四、农产品产地污染事故调查处理管理体制

    五、农产品产地土壤环境污染突发事件应对

  第二节 基于农产品产地土壤保护的农业清洁生产

    机制

    一、农业清洁生产的内涵

    二、国外农业清洁生产实践

    三、环境友好型农业耕作措施

    四、国内典型地区的研究与实践

    五、立法现状及建议

  第三节 农产品产地土壤生态补偿制度

    一、生态补偿的内涵

    二、国外研究与实践

    三、国内沿革

    四、补偿实践

    五、农产品产地土壤生态补偿的任务和要求

第九章 农产品产地重度污染区土壤污染防治立法实践

  节 中国古代农业环境保护和休耕立法实践

    一、环境保护思想和立法实践

    二、轮作休耕思想与立法实践

  第二节 典型国家耕地休耕政策和立法实践

    一、美国

    二、欧盟

  第三节 日本农业用地土壤限制种植立法实践

    一、立法背景

    二、立法沿革

    三、立法模式

    四、立法规定

    五、实施效果

    六、存在问题

第十章 我国农产品产地重度污染区土壤污染防治立法选择

  节 立法背景

    一、污染状况

    二、立法模式

    三、限制种植的立法尝试与需求

  第二节 立法现状

    一、主要法律条款及其解析

    二、相关法律规定及解析

    三、我国特定农产品禁产生产的立法评价

  第三节 立法设想

    一、立法思路

    二、具体建议

    三、主要法律制度

附 录

    农地保护政策法(美国)

    土壤和水资源保护法(美国)

    农产品安全和农村投资法(美国)

    联邦农业改