大都市区土地配置机制及转型路径研究:以珠三角地区为例

1．1研究背景及意义1．1．1研究背景

    改革开放四十多年来，以大城市区为核心的高度城镇化新型地域空间“大都市区”(MetropolitanAreas)已成为中国城镇化的新阶段(王兴平，2002；章光日，2003；陈有川，2003；谢守红，2004；韦亚平、赵民，2006；雷诚、范凌云，201I；等)。相较于国外大都市区发展，我国大都市区发展表现出极为突出的“双轨”发展特点，以大或特大城市为核心“自上而下”式的城市空问拓展向外“侵入”乡村地区，并伴随着外围的乡镇村“自下而上”式的建设空间蔓延生长。“双轨城镇化”在都市区土地空间上重叠并置，共同快速推进区域空间一体化发展，引发城乡空间和土地资源竞争，这不仅带来了严重的土地配置问题，更引发深层次的城乡社会发展矛盾。

    首先，大都市区土地开发利用中折射出的“权属问题”。土地资源消耗的速度不断加快，开发区、产业园区以及大学城层出不穷，导致大量耕地被各类建设项目占用。土地权属存在着国有与集体之分，还夹杂着宅基地、村属发展用地、农保地等．实际权益和利益主体关系极为复杂。基于两种不同土地权属的“争夺”引发不同土地使用问题。其次，大都市区土地“市场”流转引发的利益问题。大都市区形成了“正规与非正规”的二元土地市场并存，土地市场交易复杂，而且形成若干地方利益团体，引发了诸多社会性问题。在东部沿海地区甚至出现较严重的集体农地非农化流转现象，如珠江三角洲地区的农村集体建设用地占区域城乡建设用地总量的50％以上。，由此形成基于土地竞合的复杂主体能动作用关系。最后，大都市区土地使用管制与空间规划面临极大困境。在这种快速发展的需求和复杂土地约束条件下，包括地方政府——市政府与区级政府，甚至乡镇、村级管理主体之间，用地企业与土地使用占有者之间，对于土地利益的博弈竞争已经成为主导地方土地配置的重要影响因素，并引发了日益突出的“空间增长决策”矛盾。多种“土地配置博弈”问题交织在一起，往往导致城乡规划与管理的“失效”，使得试图通过“传统空间规划和管理”来化解上述矛盾的努力往往难以奏效。

    这些土地配置问题都不是孤立的，贯穿于土地产权、土地市场和空间管控等方面，它们共同统一在“城市郊区化外扩”与“本地工业化城镇化”的“双轨发展”进程之下，这构成了大都市区化的基本内容(雷诚、范凌云，2011)。土地配置问题既涉及制度政策等宏观性内容，也涉及主体行为等微观层次作用，错综复杂地交织在一起，已成为影响大都

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