革故鼎新 加快完善自我制度规范体系

推进党的自我革命　谨防陷入制度陷阱

钱穆先生在评断中国历代政治得失时指出, 中国的政治制度“相沿日久, 一天天地繁密化。一个制度出了毛病, 再订一个制度来防制它, 于是有些却变成了病上加病”。后人把钱穆先生观察到的这一制度现象称作“钱穆制度陷阱”。它揭示了这样一个道理:制度繁密容易生出歧义, 执行受到束缚, 然后不断校正又易造成前后矛盾, 最终失去效率与效力。

纵观我国历史, 封建王朝确实罕有跨过“钱穆制度陷阱” 的, 究其原因, 主要有以下几个方面。第一, 制定的法律制度没有反映人民的意志。各个朝代的立法目的都越来越倾向于维护统治阶级的利益, 即封建地主阶级的利益,并没有很好关照到人民的利益, 由此在逐步超过民众承受极限之后危机显露, 最终爆发动乱。第二, 制定的法律制度没有与时俱进。法律制度需要随着社会的发展不断革新。如果制度规范的革新速度跟不上社会实践发展的速度, 便会阻碍发展, 进而形成新的社会矛盾, 最终导致国家倾覆。第三, 制定的法律制度过于技术化。法律制度越制定越多, 而制度规范的繁杂以及立法技术的精细更多地给执法者操弄法律提供了空间, 却给老百姓理解法律造成极大困难, 最终超出一般人所认同与习以为常的范围, 背离立法初衷, 激化了社会矛盾。也许正基于这些考虑, 老子尝言, “ 法令滋彰, 盗贼多有”;《资治通鉴》中提到, “国将亡, 必多制”。

抚古思今, “钱穆制度陷阱” 依然值得我们警醒。经过建党102 年、建国74 年来的努力, 尤其是新时代以来10 多年的发展, 我国的制度建设取得了长足的进步。2011 年, 时任全国人大常委会委员长的吴邦国同志宣布,中国特色社会主义法律体系形成。时至今日, 我国现存有效法律数量已达297 部, 加之行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等达25000 多部。同时, 截至2022 年6 月, 全党现行有效党内法规共3718 部, 其中,党中央制定的中央党内法规221 部, 中央纪委以及党中央有关部门制定的部委党内法规170 部。党的二十大报告指出, 我国“各领域基础性制度框架基本建立……中国特色社会主义制度更加成熟更加定型”。可见, 我国制度建设的“ 四梁八柱” 已经搭建起来, 必须防止陷入“钱穆制度陷阱”, 防止法律制度丰富但是不能带来繁荣的窘境。

习近平总书记讲过, “制度不在多, 而在于精, 在于务实管用, 突出针对性和指导性。如果空洞乏力, 起不到应有的作用, 再多的制度也会流于形式”。防止陷入“钱穆制度陷阱”, 要从既有制度与新设制度两个方面着手。一方面, 对于现有制度, 要加强体系化。制度的完备并不意味着纷杂的法律条文, 出现新情况就制定新法,打补丁式立法恰恰不是体系化。亚里士多德曾经说过,法律确实不能完备无遗, 不能写定一切细节。社会的发展滚滚向前, 新的情况千变万化, 总有法律制度覆盖不到的地方。制度的高级形态是体系化, 制度的体系化要求更高的抽象, 更高的简化。有效的制度不可能是一个单项的制度, 而应是一个周延的制度体系。在党的二十大报告中, “ 体系化” 是贯穿前后的一条主线, 其中,“制度” 一词共出现94 次, “法治” 一词出现50 次, 但是同时, “体系” 一词出现了119 次, 尤其是报告第四到第十四部分的具体工作部署中, 几乎每一部分都出现了关于“体系” 的表述。可见, 推进制度的体系化是制度建设的重中之重。另一方面, 对于新设制度, 要勇于自我革命。《中国共产党党内法规制定条例》( 以下简称《党内法规制度条例》) 规定, 党内法规制定工作应当遵循“坚持便利管用, 防止繁琐重复” 的原则。中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》强调, 党内法规制度“要于法周延、于事有效、务实管用、简便易行”。中共中央印发《中央党内法规制定工作规划纲要(2023—2027 年)》提出, “ 制定《规范地方党委政策性文件制定工作规定》, 推动地方党委文件精简数量、提高质量、改进文风, 切实解决文件配套简单照搬照抄、上下一般粗问题”。由此, 要根据上述规定, 完善以党章为核心的党内法规体系, 以制度建设的自我革命促成中国特色社会主义法治体系的日臻完善。

党的二十大报告强调, 完善党的自我革命制度规范体系, 形成坚持真理、修正错误, 发现问题、纠正偏差的机制。健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。世上没有万世之法, 立万世之法是虚妄的。法律制度一定要与时俱进, 绝不能躺在祖宗之法上睡大觉。《礼记·大学》载“苟日新, 日日新, 又日新”, 必须不断革故鼎新, 谨防陷入“钱穆制度陷阱”。

本书从依规治党的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑三个视角阐释依规治党的建构逻辑，提出构建更加完善的党内法规制度规范体系、周密的党内法规制度解释体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系的实现路径，阐释了坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差机制的全新内涵，为广大读者更好理解加快完善党的自我革命制度规范体系的重要意义提供有益帮助。

金成波，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授，兼任中国法学会宪法学研究会理事，海峡两岸法学交流促进会理事，北京党内法规研究会副会长兼秘书长；在中共中央党校（国家行政学院）省部班、中青班、县委书记班等主体班次讲授习近平法治思想等相关课程。

第一章

依规治党的方位指南 ………………………………… 1

一、 依规治党的逻辑基础………………………………… 1

二、 依规治党的根本遵循 ……………………………… 12

第二章

构建完善的党内法规制度规范体系 ……………… 24

一、 现行党内法规体系的内容 ………………………… 25

二、 完善党内法规体系的基本原则 …………………… 38

三、 党内法规体系实体内容的完善 …………………… 43

四、 党内法规体系程序内容的完善 …………………… 48

第三章

构建周密的党内法规制度解释体系 ……………… 55

一、 确立解释的原则 …………………………………… 56

二、 明确解释的主体 …………………………………… 60

三、 理顺解释的程序 …………………………………… 68

四、 规范解释的方法 …………………………………… 73

第四章

构建高效的党内法规制度实施体系 …………………… 80

一、 党内法规实施体系构建的基本立场 …………………… 81

二、 党内法规实施体系构建的核心内容 …………………… 86

三、 党内法规实施体系构建的推进路径 …………………… 93

第五章

构建有力的党内法规制度建设保障体系 …………… 102

一、 构建党内法规制度建设保障体系的基本立场………… 103

二、 党内法规制度建设保障体系的构建目标……………… 108

三、 党内法规制度建设保障体系的基本要素……………… 115

四、 党内法规制度建设保障体系的实现路径……………… 123

第六章

形成坚持真理、修正错误，发现问题、

纠正偏差的机制 ………………………………………… 129

一、坚持真理、修正错误, 发现问题、纠正偏差

机制的客观认识………………………………………… 130

二、坚持真理、修正错误, 发现问题、纠正偏差

机制的价值共性………………………………………… 139

三、坚持真理、修正错误, 发现问题、纠正偏差

机制的科学建构………………………………………… 143

本书从依规治党的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑三个视角阐释依规治党的建构逻辑，提出构建更加完善的党内法规制度规范体系、周密的党内法规制度解释体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系的实现路径，阐释了坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差机制的全新内涵，为广大读者更好理解加快完善党的自我革命制度规范体系的重要意义提供有益帮助。

金成波，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授，兼任中国法学会宪法学研究会理事，海峡两岸法学交流促进会理事，北京党内法规研究会副会长兼秘书长；在中共中央党校（国家行政学院）省部班、中青班、县委书记班等主体班次讲授习近平法治思想等相关课程。