和社会资本合作(PPP)知识读本

       政府和社会资本合作（PPP）是资源配置与国家治理的新模式，是不亚于市场化改革的一项重大改革。2015年我们承担财政部专项支持的《政府和社会资本合作立法研究》课题，在多次实地调研与召开的座谈会期间，我们发现，我国理论界和实务界对PPP的相关认识还存在不少分歧。这些认识上的分歧，既反映了我国当前与PPP相关的政策制定、制度设计还不够完善，也反映了对PPP的理论研究和实践探索还有待深入。基于此，我们围绕政府、社会资本等实践部门在PPP运作中常见的、较为关切的重要问题，组织了一批有丰富PPP理论研究和实务工作经验的专家和学者，编撰了本书。本书力求以通俗易懂的语言，结合我们的研究成果和相关政策，以问答形式阐述相关问题，希望能给读者以启发和思考，帮助读者增进对PPP的认识与理解。

       政府和社会资本合作可以分为宏观和微观两个层次，因此本书设计上，分为概论篇、宏观篇和微观篇。概述篇主要阐述什么是PPP、PPP的内涵与特征、PPP与特许经营权区别、世界和中国PPP发展情况等内容。宏观篇主要阐述PPP涉及的主体、治理、产权安排、融资、法律、税收、评估、监管等内容。微观篇主要阐述PPP项目的规划、认识、准备、采购、定价与付费机制、项目公司治理、合同等内容。

       本书的编撰先后经历了征集问题、筛选问题、分工写作、撰写初稿、闭门研讨、修改完善等阶段，从初策划到终定稿用了近一年的时间。在编撰过程中，我们认真学习了相关政策文件、参阅了国内外相关研究专著，并及时融入PPP理论研究与实践发展的成果进行修改完善。

       在编撰本书的过程中，来自财政部相关司局、地方财政部门、金融机构、咨询机构以及科研单位的许多专家学者对本书的问题征集与写作等提出了很多很好的意见和建议，在此表示由衷的感谢。除此之外，还要感谢中国财政经济出版社资助出版本书，感谢中国财政出版传媒集团综合办公室梁飞副主任、中国财政经济出版社杨骁编辑参与本书的策划、编辑和写作工作。

 ★  政府和社会资本合作（PPP）是资源配置与国家治理的新模式，是不亚于市场化改革的一项重大改革。目前，我国理论界和实务界对PPP的相关认识还存在不少分歧。基于此，我们围绕政府、社会资本等实践部门在PPP运作中常见的、较为关切的重要问题，组织了一批有丰富PPP理论研究和实务工作经验的专家和学者，编撰了本书。本书力求以通俗易懂的语言，结合*的研究成果和相关政策，以问答形式阐述相关问题，希望能给读者以启发和思考，帮助读者增进对PPP的认识与理解。

 ★ 政府和社会资本合作（PPP）是资源配置与国家治理的新模式，是不亚于市场化改革的一项重大改革。目前，我国理论界和实务界对PPP的相关认识还存在不少分歧。基于此，我们围绕政府、社会资本等实践部门在PPP运作中常见的、较为关切的重要问题，组织了一批有丰富PPP理论研究和实务工作经验的专家和学者，编撰了本书。本书力求以通俗易懂的语言，结合*的研究成果和相关政策，以问答形式阐述相关问题，希望能给读者以启发和思考，帮助读者增进对PPP的认识与理解。

         刘尚希 中国财政科学研究院党委书记兼院长、研究员、博士生导师，国务院政府特殊津贴专家，国家文化名家“四个一批”人才、第二批国家“万人计划”领军人才，国家“百千万人才工程”*专家。曾多次参加*总理、*总理主持的经济形势分析专家座谈会、*委员长主持的全国人大党组财税改革专题集体学习座谈会。曾应党中央、国务院邀请，作为国家“万人计划”专家代表，赴北戴河参加暑期研讨活动。

         国务院教育咨询委员会委员、国务院医改咨询委员会委员、国家社会科学基金学科评审组专家、国家重大科技基础设施规划总体专家组成员、国家新型农村合作医疗技术指导组成员、中国财政学会副会长兼秘书长、国家减灾委员会专家委员会专家、国家气候变化专家委员会委员、北京市人大常委会预算监督顾问、上海市人民政府决策咨询特聘专家、广东省政府咨询顾问、湖北省政府咨询顾问。

         对收入分配、公共风险、财政风险、公共财政、宏观经济、公共治理等问题有创新性的探索成果，其代表作有《收入分配循环论》《财政风险及其防范的研究》《或有负债：隐匿的财政风险》《宏观金融风险与政府财政责任》《公共风险视角下的公共财政》《税收与消费》《税收与民生》《科技与经济融合》《大国财政》等著作，发表《财政风险：一个分析框架》《论公共风险》《论转移支付的分类》《公共化与社会化的逻辑》《在不确定性世界寻找确定性》等重要文章。

         赵福军 中南财经政法大学财政学专业博士、中国财政科学研究院（原财政部财政科学研究所）博士后，副研究员职称，现任国务院发展研究中心对外经济研究部调研员。主要研究领域包括财税政策、产业经济与产业政策、对外经济政策、政府和社会资本合作（PPP）等。至今，已在《经济研究》《财政研究》《财贸经济》《经济日报》等*权威刊物上发表文章近百篇，主持中国博士后基金特别资助项目、中国博士后基金一等资助项目等*课题和国务院发展研究中心2016年副研以上招标课题《加快推进我国政府和社会资本合作（PPP）模式发展研究》等10余项课题，参与中国财政科学研究院刘尚希研究员主持的财政部《政府和社会资本合作立法研究》课题，多次参与国务院发展研究中心承担的重大政策评估与研究任务，已出版《中国PPP理论与实践研究》（中国财政经济出版社，2015年11月）等专著。

（受篇幅所限，仅展示本书每一篇章的完整目录）

 ★  政府和社会资本合作（PPP）是资源配置与国家治理的新模式，是不亚于市场化改革的一项重大改革。目前，我国理论界和实务界对PPP的相关认识还存在不少分歧。基于此，我们围绕政府、社会资本等实践部门在PPP运作中常见的、较为关切的重要问题，组织了一批有丰富PPP理论研究和实务工作经验的专家和学者，编撰了本书。本书力求以通俗易懂的语言，结合*的研究成果和相关政策，以问答形式阐述相关问题，希望能给读者以启发和思考，帮助读者增进对PPP的认识与理解。

         刘尚希 中国财政科学研究院党委书记兼院长、研究员、博士生导师，国务院政府特殊津贴专家，国家文化名家“四个一批”人才、第二批国家“万人计划”领军人才，国家“百千万人才工程”*专家。曾多次参加*总理、*总理主持的经济形势分析专家座谈会、*委员长主持的全国人大党组财税改革专题集体学习座谈会。曾应党中央、国务院邀请，作为国家“万人计划”专家代表，赴北戴河参加暑期研讨活动。

         国务院教育咨询委员会委员、国务院医改咨询委员会委员、国家社会科学基金学科评审组专家、国家重大科技基础设施规划总体专家组成员、国家新型农村合作医疗技术指导组成员、中国财政学会副会长兼秘书长、国家减灾委员会专家委员会专家、国家气候变化专家委员会委员、北京市人大常委会预算监督顾问、上海市人民政府决策咨询特聘专家、广东省政府咨询顾问、湖北省政府咨询顾问。

         对收入分配、公共风险、财政风险、公共财政、宏观经济、公共治理等问题有创新性的探索成果，其代表作有《收入分配循环论》《财政风险及其防范的研究》《或有负债：隐匿的财政风险》《宏观金融风险与政府财政责任》《公共风险视角下的公共财政》《税收与消费》《税收与民生》《科技与经济融合》《大国财政》等著作，发表《财政风险：一个分析框架》《论公共风险》《论转移支付的分类》《公共化与社会化的逻辑》《在不确定性世界寻找确定性》等重要文章。

         赵福军 中南财经政法大学财政学专业博士、中国财政科学研究院（原财政部财政科学研究所）博士后，副研究员职称，现任国务院发展研究中心对外经济研究部调研员。主要研究领域包括财税政策、产业经济与产业政策、对外经济政策、政府和社会资本合作（PPP）等。至今，已在《经济研究》《财政研究》《财贸经济》《经济日报》等*权威刊物上发表文章近百篇，主持中国博士后基金特别资助项目、中国博士后基金一等资助项目等*课题和国务院发展研究中心2016年副研以上招标课题《加快推进我国政府和社会资本合作（PPP）模式发展研究》等10余项课题，参与中国财政科学研究院刘尚希研究员主持的财政部《政府和社会资本合作立法研究》课题，多次参与国务院发展研究中心承担的重大政策评估与研究任务，已出版《中国PPP理论与实践研究》（中国财政经济出版社，2015年11月）等专著。

    问题1政府和社会资本合作产业基金有哪些种类？

     在目前各地不断涌现的PPP产业投资基金中，根据基金发起人的不同，可分成三种模式。

     一是由省级政府层面出资成立引导基金，以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金，母基金再根据审核后的项目设立子基金，由母基金做优先级，地方政府做劣后，承担主要风险。

     二是由金融机构联合地方国有企业发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做LP优先级，地方国有企业或平台公司做LP的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。

     三是由有建设运营能力的社会资本发起成立产业投资基金，社会资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。社会资本与金融机构合资成立产业基金管理公司担任GP，金融机构作为优先级LP，社会资本作为劣后级LP，成立有限合伙形式的产业投资基金，以股权的形式（或少量债权）投资项目公司。

     根据投资方式的不同，产业基金获得的收益也不同。产业投资基金以股权投资PPP项目的收入包括股权分红收益及股权转让增值收益；产业基金以债权投资PPP项目的收入主要为利息收入；还有其他合法性收入，比如获得地方性税收减免而形成的收益。

   问题2政府和社会资本合作产业投资基金主要有哪些退出方式？

     PPP产业投资基金的退出主要有以下几种方式：

    （1）项目清算。项目清算退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目投资公司完成项目任务（或阶段性投资任务后）后，通过项目投资公司清算（或注册资本减少）的方式，返还产业投资基金应当获取的股权收益，实现投资的退出。

    （2）股权回购/转让。股权回购/转让退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目投资公司完成项目任务（或合同约定投资任务）后，由项目发起人进行股权回购；或对外转让所持有的项目股权，通过溢价回购（转让）股权、获得合伙分红方式退出。

     （3）资产证券化。资产证券化退出是指产业基金资金投入到PPP项目公司后，以基础资产所产生的现金流为偿付支持，对项目资产信用增级，然后发行资产支持证券，获得投资收益后并退出。

     （4）资本市场上市。资本市场上市退出是指选择经营性基础设施和特色产业中的优良资产进行打包，并在资本市场上市，实现资产增值收益。

     问题3什么是政社合作项目资产证券化？如何操作政社合作项目资产证券化？

资产证券化是指企业或金融机构将其能产生现金收益的资产加以组合，出售给特殊目的的载体（SPV），SPV再发行以该基础资产产生的现金流为支持的证券产品，将该证券出售给投资者的过程。目前，PPP项目资产证券化属于政策重点支持对象，东部地区已有不少PPP项目在试水ABS资产证券化。

     PPP项目资产证券化的操作步骤通常可分为四步：

     步是资产汇集，即PPP项目发起人选择可以作为证券化的基础资产汇集打包，形成“资产池”，PPP项目基础资产通常为基础设施或公共产品、服务的收费权或经营权。

     第二步是资产转移，即发起人设立并将基础资产转移至特殊目的机构(SPV)，该SPV可以是信托计划、资管计划（SPT），也可以是公司或有限合伙企业（SPC），但由于目前特殊目的公司配套法律制度的缺失，国内通常以信托计划、券商或保险资管计划作为SPV。

    第三步是证券发行和销售，SPV在中介机构（一般为投资银行或证券公司）的帮助下发行债券，向债券投资者进行融资活动，债券销售回款在支付服务费后按约定价格返还发行人。这个过程中除了证券公司或投资银行的参与之外，还需要信用评级机构对资产实施信用评级，还可能涉及信用增级机构实施信用增级。