开放的数林 数据开放的中国故事

开放数据 蔚然成林

２００６年１０月中旬，我和郑磊老师次见面，那时他作为美国纽约州立大学的博士生陪同导师ＳｈａｒｏｎＤａｗｅｓ教授一行来北京参加一个国际电子政务研讨会。自此以后的１２年时间里，我们都投身到中国数字治理和大数据工作中，所不同的是，他在象牙塔里教书育人做研究，我在政府事业单位一线做些具体工作，他是学术圈里接近一线工作、有实战经验的少数青年学者之一，我自诩是一线工作者中比较有学术情怀的。 １２年里，我们共同见证了中国政府信息化的飞速发展，特别是近几年，大数据上升为国家战略后，我们在政府数据开放这个领域有了更多交集，在研究和实践的相互碰撞中，我们意识到，在这个全球数字化转型的重要历史时期，必须把握大数据发展机遇，跟上新时代的步伐。同时，我们更意识到，大数据在中国的发展路径是什么、政策框架是什么、制约因素是什么、风险边界是什么，等等，这些关键问题都需要逐一回答。 从欧美发达国家的经验看，推动政府数据开放是大数据战略中必不可少的关键环节，是政府治理创新的重要手段，更是带动数字经济从而促进高质量发展的重要抓手，从面向中国未来改革创新的角度看，可以说怎么强调这一工作的重要性都不为过。从当前我国政府数据开放的进展来看，总体还处在起步阶段，从认识到实践还存在很多模糊的甚至是错误的东西。在认识层面，到底什么是政府数据开放？从开放数据到带动大数据产业实现突破式发展的传递机制是么？数据开放在哪些环节可以促进政府治理创新？对这些问题普遍缺乏基本的认知。 在实践层面，统计数据、政策文件上网算不算数据开放？政府数据开放所有工作 一定都要由政府来做吗？提供数据公共服务与生产公共服务在什么条件下可以分离？这些问题从各地五花八门的做法上都能够清楚的反映出来。我国政府数据开放工作的发展已经对全面系统梳理政府数据开放的理论和实践提出非常紧迫的需要，因此，郑磊老师这部专著的出版就显得尤为及时和必要，书中对基本概念、认识和做法的深入分析，不仅对于学术界有很高价值，对于指导各级政府从事数据开放的工作者而言，具有极高的“手册”意义。 近几个月，郑磊老师的团队积极参与国家公共数据开放平台建设的相关研究咨询工作，为我们提出了很多有价值的意见和建议。在讨论中，我们形成了一个共识，从发展历史背景和问题导向看，中国的政府数据开放与西方有所不同，政府数据开放不仅仅是政府治理创新和经济转型发展的助推剂，更重要的是对于有着 “差不多先生”这顶帽子的中国人而言，政府数据开放更是一个数据文化缔造的崭新过程，因此，政府数据开放就不仅仅是技术、产业和管理创新问题，还具有文化创新的划时代意义。通过数据开放工作推动打造全社会尊重数据、保护数据、善用数据的文化氛围，使数据科学和数据产业成为青年人就学就业的向往，使大数据更好的服务于广大人民群众对美好生活的追求，让人的发展更加自由、政府运作更加透明、社会关系更加友善、市场行为更加诚信、科学研究更加高效。这是一 条漫长的路，需要有“功成不必在我”“功成必定有我”的精神和意志，小步快走，行稳致远。

   郑磊老师是我非常敬重的青年学者，不仅仅是因为他的国际化视野、严谨的治学精神和开放的互联网思维，更为重要的是在他身上有当下中国学术界少有的师道人格，他曾经为了学生发表论文署名的公正性与杂志社据理力争，他在学院新生入学和老生毕业典礼上的演讲曾经在网上被大家争相传阅，在他的演讲中传递着朴实无华的正能量，他还积极投身公益慈善事业，为西部贫困地区学生提供无私资助。 中国有句古话叫“种豆得豆、种瓜得瓜”，在近的一次大型数据开放报告发布活动中郑老师的团队给每个人发了两颗绿植种子，一颗上印着“开放数据”，另 一颗上印着“蔚然成林”，我想这本专著正是为我国政府数据开放种下了一颗种子，终有一天，在所有数据开放工作者的共同耕耘、浇灌、呵护下，会豆熟瓜落，会大树参天。

于施洋

国家信息中心大数据发展部主任、数字中国研究院院长

２０１８年７月于北京

大数据建立在开放数据的基础上。政府部门在日常工作中生成、获取和保存了大量基础性、战略性的数据资源。这些数据是整个社会的公共资源，在保障国家秘密、商业秘密、个人隐私的前提下，应将这些数据*限度地开放给社会进行开发利用，以激发社会创新活力，提高公共服务水平，转变经济发展方式，提升政府治理能力。

本书基于中国本土实践和作者多年一手资料研究积累，讲述政府数据开放的中国故事，对其背景、目的、现状、问题、挑战与路径进行了全面阐述和深入分析，展现中国推进政府数据开放背后的矛盾与纠结。

序 １

前言 １

章 没有数据开放就没有智能时代——政府数据开放的前世今生 １

节 政府数据开放的起源与背景                      １ 

一、封闭还是开放政府，这件事和数据有关 １

二、从开放源代码到开放数据 ２

三、政府数据是智能时代的一种公共基础设施 ３

第二节 全球政府数据开放：尚未成功，仍需努力 ４         

一、全球政府数据开放的兴起 ４

二、国际合作加快政府数据开放步伐 ６

三、全球政府数据开放的现状与挑战 ７

第三节 中国政府数据开放：星星之火，可以燎原 ９

第二章 政府开放数据以后会怎样？——政府数据开放的价值、潜在风险和利益相关者 １２

节 为什么要开放政府数据？ １２

第二节 政府数据开放的收益与风险 １８                 

一、经济、社会、政治和其他价值 １８

二、政府数据开放有哪些潜在风险？ ２１

第三节 政府数据开放关系你我他 ２２ 一、政府数据的提供者 ２２

二、政府数据的利用者 ２２

三、政府数据的用户和合作者 ２３

第四节 数据开放是一个生态体系，政府是一个平台 ２３

第三章 真假数据开放 ———什么是真正的政府数据开放？ ２７

节 数据产品不等同于数据开放 ２７                  

一、政府统计报告 ２７

二、政府数据可视化 ２７

三、政府数据查询服务 ２９

四、政府数据应用 ２９

第二节 真正的政府数据开放 ３０

第三节 政府数据开放和其他概念的区别？ ３２             

一、开放数据、大数据和开放政府 ３２

二、政府数据开放和政府信息公开 ３３

三、开放数据和公开数据 ３４

四、数据开放、数据共享和数据封闭 ３５

五、数据开放和数据交易 ３６

六、政府数据开放和公共数据开放 ３７

第四章 我国政府数据开放整体水平如何？ ４０

节 我国政府数据开放在国际性评估中的位置 ４０       

一、从“开放数据晴雨表”看 ４０

二、从“全球开放数据指数”看 ４２

第二节 构建符合我国实际的政府数据开放评估指标体系与方法 ４３                                                     一、评估指标体系 ４３

二、评估范围 ５３

三、数据采集与分析方法 ５６

四、指标计算方法 ５６

第三节 我国地方政府数据开放概况 ５７                         

一、上线时间 ５７

二、地区分布 ５７

三、行政层级 ５８

２ 开放的数林：政府数据开放的中国故事

四、平台类型 ５９

第四节 我国地方政府数据开放的数量、质量、标准与价值 ６０ 

一、数据数量 ６０

二、数据质量 ６１

三、数据标准 ６３

四、数据覆盖面 ７０

五、数据持续性 ７５

第五节 我国地方政府数据开放平台的功能与体验 ７７       

一、平台概览 ７７

二、平台导引 ８１

三、数据获取 ８７

四、工具提供 ９０

五、利用成果展示 ９４

六、互动交流 ９７

七、个性化整合 １０３

第六节 我国地方政府数据开放的基础与准备 １０５         

一、法规与政策 １０５

二、领导力 １１５

三、组织保障 １１７

第七节 我国地方政府数据开放的现状与问题 １２０         

一、指数分值与排名 １２０

二、综合分析 １２２

三、数据层分析 １３４

四、平台层分析 １３５

五、准备度分析 １３８

第五章 我国政府数据开放的先行者们都进行了哪些探索？ １４１

节 先行先试，打造数据开放生态体系：上海市 １４１   

一、率先开放：四大举措启动数据开放工作 １４１

二、持续推进：制定数据开放规划和工作计划 １４３

三、培育生态：组织数据创新大赛推动应用 １４５

四、规范管理：制定管理办法应对问题与风险 １４９

五、纵深发展：试点区级层面的数据开放 １５０

第二节 全速推进，后来居上引领全国：贵阳市 １５１       

一、支撑背景：大数据成为贵州全省战略行动 １５１

二、制度保障：领导重视与体制机制建设 １５２

三、法治基础：推动数据开放地方立法 １５３

四、上下联动：市区两级政府数据开放一体化 １５４

五、引领全国：地市级数据开放平台中的标杆 １５５

第三节 虽小先飞，先统筹后开放：佛山市南海区 １５７     

一、背景条件：起步早，但烟囱林立 １５７

二、夯实基础：率先成立数据统筹局 １５８

三、厚积薄发：开放数据推动应用 １６０

第四节 行业先锋，政企合作开放交通数据：交通运输部 １６１ 

一、来龙去脉：“出行云”的由来 １６２

二、进展现状：“出行云”的功能 １６３

三、发挥效益：“出行云”产生的效果 １６５

四、发展历程：“出行云”是如何发展起来的 １６６

五、困境与挑战：开放意愿、数据治理与安全风险 １６８

六、未来路径：探索公共数据开放之路 １７０

第六章 我国政府开放数据为什么这么难？ １７１

节 机遇与压力：促成因素 １７１                     

一、国际标杆示范 １７１

二、地方自主探索 １７２

三、上级试点部署 １７２

四、同行学习比较 １７３

五、第三方评估 １７４

第二节 问题与纠结：阻碍因素 １７４                    

一、懂不懂开放？ １７４

二、愿不愿意开放？ １７５

三、可不可以开放？ １７６

四、能力够不够？ １７８

五、数据在哪里？ １８０

４ 开放的数林：政府数据开放的中国故事

六、数据好不好？ １８０

七、平台建在哪一级？ １８２

八、谁在用开放数据？ １８３

第三节 一个盘根错节、不断生长的森林 １８３

第七章 中国政府数据开放路在何方？ １８６

节 扩大开放，枝杈相连 １８６

第二节 夯实基础，改善土壤 １８８                              

一、法规政策 １８８

二、领导支持 １８９

三、组织管理 １８９

四、人员能力 １９０

五、资金保障 １９０

六、数据治理 １９１

第三节 运行平台，提升体验 １９２                      

一、平台概览 １９２

二、平台导引 １９２

三、数据获取 １９２

四、工具提供 １９２

五、利用成果展示 １９３

六、互动交流 １９３

七、个性化整合 １９３

第四节 释放数据，确保质量 １９３                      

一、免费原则 １９３

二、数据数量 １９４

三、数据质量 １９４

四、数据标准 １９５

五、数据覆盖面 １９６

六、数据持续性 １９６

第五节 面向利用，动态循环 １９６

第六节 确保安全，分级分类 １９７

第七节 营造环境，培育生态 １９９

一、基础环境 １９９

二、利用能力 １９９

三、创新文化 ２００

第八节 整体路径与关键模块 ２００

第八章 一切才刚刚开始：政府数据开放的未来 ２０３

节 不断变化的技术环境 ２０３                        

一、物联网与数据开放 ２０３

二、区块链与数据开放 ２０４

三、人工智能与数据开放 ２０５

第二节 变迁中的社会、经济与政治环境 ２０６             

一、法治伦理与数据开放 ２０６

二、数据鸿沟与数据开放 ２０７

三、全球治理与数据开放 ２０８

第三节 组织变革与数据开放 ２０９

第四节 开放数林的未来：大小两个生态系统的生长演化 ２１０

索引 ２１４

参考文献 ２２４

后记 ２３０

大数据建立在开放数据的基础上。政府部门在日常工作中生成、获取和保存了大量基础性、战略性的数据资源。这些数据是整个社会的公共资源，在保障国家秘密、商业秘密、个人隐私的前提下，应将这些数据*限度地开放给社会进行开发利用，以激发社会创新活力，提高公共服务水平，转变经济发展方式，提升政府治理能力。

本书基于中国本土实践和作者多年一手资料研究积累，讲述政府数据开放的中国故事，对其背景、目的、现状、问题、挑战与路径进行了全面阐述和深入分析，展现中国推进政府数据开放背后的矛盾与纠结。